- Как ЕЭК ООН пришла к пониманию необходимости разработки стандартов государственно-частного партнерства? И какова роль комиссии в этом процессе?
- Сегодня более чем в 130 странах уже реализуются или планируются к реализации проекты ГЧП. Более 4500 таких проектов реализуются или успешно завершены. В ряде стран в них инвестируется 15-20% от общих капитальных вложений в инфраструктуру. При этом более чем в 60 странах организованы национальные или региональные центры ГЧП. Вместе с тем около четверти проектов ГЧП в мире оказались неудачными, были завершены досрочно. Согласно российским данным, только менее 40% конкурсов на право заключения концессионных соглашений заканчиваются коммерческим закрытием.
Закономерно возникает вопрос: почему в одних случаях партнерским проектам сопутствует успех, а в других - нет?
С одной стороны, и это упущение может показаться странным, но в мире до сих пор нет единой базы данных по проектам ГЧП. Да, можно сослаться на эксклюзивный опыт в этой области, заметим, как положительный, так и отрицательный, таких стран, как Великобритания, Канада, Франция, но этого явно не достаточно для анализа трендов в развитии государственно-частного партнерства.
С другой стороны, несмотря на большую работу по наращиванию законодательного потенциала и организационно-технической помощи государственному сектору со стороны международных структур, правительствам зачастую не хватает необходимых навыков, чтобы успешно завершить хотя бы предпроектный этап.
Поэтому странам с развивающимися рынками ГЧП требуется четкое и прозрачное руководство по использованию механизмов партнерства для обеспечения устойчивого и эффективного развития инфраструктуры.
Конечно, ни один национальный или региональный центр ГЧП не в состоянии охватить весь спектр явлений даже в какой-то конкретной отрасли инфраструктуры. Поэтому Европейской экономической комиссией ООН в 2008 году была создана группа специалистов по ГЧП. Эта межгосударственная структура объединяет около двух тысяч экспертов из разных стран. В планах работы группы в среднесрочной перспективе - разработка 30 международных стандартов ГЧП, основанных на лучших практиках, что, по мнению экспертов, позволит увеличить количество успешных проектов ГЧП.
- В чем особенность этих документов?
- Стандарт разрабатывается на основе международного исследования. Здесь возможны два подхода. Это либо практически акт сверки - реализовано то или иное условие или нет. Либо документ, предлагающий различные варианты развития событий в зависимости от той или иной национальной специфики, причем на определенном этапе развития институтов, законодательства, регулирования. Сами страны будут принимать решение, руководствоваться им стандартами или нет. Поэтому, чтобы стандарты были востребованы, они должны учитывать опыт организации проектов ГЧП в государствах с различным уровнем социально-экономического развития. Но, конечно, международные стандарты ГЧП ориентированы, прежде всего, на те страны, где проекты ГЧП еще не стали чем-то само собой разумеющимся.
Использование международных стандартов ГЧП предполагается на бесплатной основе без каких-либо ограничений. Все права интеллектуальной собственности по разработке стандартов принадлежат ЕЭК ООН.
- Кто будет их разрабатывать, какие специалисты привлекаются?
- Для этого при ЕЭК ООН создан Международный центр ГЧП по передовому опыту. В его задачи входит организация сбора и обобщения лучших практик реализации ГЧП-проектов, собственно разработки стандартов и оказания помощи правительствам разных стран в их внедрении. Это координационная структура. Также к столь значимой работе привлечены и многочисленные проектные группы, работающие по всему миру - в Японии, Бразилии, Уругвае, Канаде, США, Франции и России, которые приобщают к своей работе экспертов со всего мира. Надо заметить, что ресурсы для разработки стандартов предоставляют организации, которым небезразлична тематика ГЧП, они зачастую сами являются инициаторами стандартов. В России эта деятельность поддерживается Государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" и ее дочерней структурой - Федеральным центром проектного финансирования. В частности, российские эксперты из ФЦПФ занимаются разработкой стандартов в области закупок проектов ГЧП.
- Разработка каких стандартов запланирована? Расскажите поподробнее о некоторых из них.
- В 2015 году должны быть завершены работы по трем стандартам. Это Устав о нулевой терпимости к коррупции в ГЧП, стандарт по международной сертификации центров ГЧП и стандарт по ГЧП в здравоохранении. В ближайшее время проекты упомянутых стандартов будут готовы к публичному рассмотрению. Хочу отметить, что при создании стандартов по ГЧП используется апробированная в течение двух десятилетий методика Центра ООН по упрощению процедур торговли и электронного бизнеса.
Далее будет начата разработка целого ряда отраслевых стандартов, в частности, стандартов ГЧП в развитии портов, в области водоснабжения и водоотведения, ирригации, по борьбе с наводнениями, по аэропортам, железным дорогам, автомобильным дорогам, возобновляемым источникам энергии, по электрификации неподключенных сельских хозяйств, энергоэффективности зданий, организации закупочных процедур проектов ГЧП.
Как вы видите, это актуальные темы, имеющее практическую значимость.
- Что касается международного стандарта по проведению процедур конкурентного отбора для реализации проектов ГЧП. Для чего он нужен?
- Проекты ГЧП обладают определенной спецификой. Очень важно, чтобы эти особенности нашли отражение в нормативной правовой базе. Законодательство о закупках в интересах органов власти во главе угла ставит антикоррупционность. Эта задача решается тщательным прописыванием процедур, упрощением форм, универсальностью требований. При этом законодательство о закупках не существует в безвоздушном пространстве. Оно тесно переплетено с антимонопольным, земельным и другими видами законодательства. В результате особенности ГЧП не вписываются в это "прокрустово ложе", требуется специальное законодательство о ГЧП, которое должно разрешать противоречия. Поэтому контракты ГЧП, которые распределяют риски между сторонами, могут быть хорошими, но при этом процедуры, по которым проводится закупка, опротестовываться. Кроме того, на развивающихся рынках ГЧП опыт подготовки таких проектов обычно ограничивается отдельными видами инфраструктуры, например, автодорожной, а также небольшим количеством реализованных проектов, что не позволяет использовать достаточный опыт для совершенствования процедур конкурентного отбора.
Поэтому главной задачей в разработке этого стандарта является поиск механизма, который смог бы разрешить эту проблему. Такой стандарт станет методической основой для качественной подготовки и проведения прозрачных процедур конкурентного отбора, позволит устранить ряд коллизий и выбирать частного партнера с лучшими условиями по реализации проекта и обладающего необходимыми компетенциями, привлекать заемные средства.
Полагаю, что во внедрении этого международного стандарта будут заинтересованы страны, в которых механизм ГЧП только начинает набирать обороты. Также надеюсь, что присоединятся страны, входящие в Евразийский экономический союз, и страны ШОС. Это позволит значительно ускорить реализацию трансграничных крупномасштабных инвестиционных инфраструктурных проектов, значимых для экономического развития макрорегиона, реализовать проекты более эффективно.
- Готова ли сегодня Россия к внедрению международных стандартов?
- На самом деле ставить вопрос о готовности той или иной страны к внедрению международных стандартов не совсем корректно. Внедрение международного стандарта возможно практически в любой стране. Его задачей является спрямить путь, предостеречь от ошибок, заранее предупредить о тонких местах. Для этого необходимо только одно - готовность и желание страны реализовывать на своей территории проекты ГЧП, иметь понимание текущего состояния рынка и видение его будущего. Ключевую роль в практике применения стандарта играет государственный сектор в лице профильных министерств и ведомств национального и субнационального уровня. Внедрение стандарта - это не сиюминутный результат принятия определенного документа, а длительный процесс его разработки и согласования, который состоит из семи открытых для обсуждения и абсолютно прозрачных стадий. Для этого разработка стандарта должна быть инициирована на межправительственном уровне, затем заинтересованными сторонами проводится подготовка проекта стандарта. Далее разрабатывается первоначальный вариант стандарта, и затем он выносится на публичное обсуждение в течение 60 дней. После этого стандарт может быть легитимизирован правительствами.
Следующий этап - одобрение комитетом группы специалистов ГЧП и группой специалистов ГЧП при ЕЭК ООН, после чего стандарт утверждается комитетом по инновациям, конкурентоспособности и ГЧП ЕЭК ООН. Конечно же, в дальнейшем стандарт будет поддерживаться, обновляться.
Значимую роль в этом процессе играет Деловой консультационный совет ЕЭК ООН по ГЧП, в который входят представители 30 ведущих участников рынка проектов ГЧП. Совет оказывает консультативную помощь при решении практических задач по реализации проектов ГЧП.
- Сможет ли применение международных стандартов оказать влияние на увеличение количества реализованных проектов ГЧП?
- В долгосрочной перспективе, безусловно, сможет. Если мы говорим о России, то на сегодня, несмотря на все сложности в экономике, количество проектов ГЧП постоянно увеличивается. На предынвестиционной и стадии инициирования сейчас находится около 200 проектов, на эксплуатационной и инвестиционной стадии - еще 300 проектов.
Но, к сожалению, 20% российских регионов до сих пор не имеют опыта реализации проектов ГЧП. И самым важным вопросом здесь является повышение качества подготовки проектов. Считаю, что в России сейчас наиболее инвестиционно привлекательными отраслями для ГЧП являются здравоохранение, региональные дорожные системы, комплексное развитие территорий и переработка твердых коммунальных отходов.