- Татьяна, какие факторы, на ваш взгляд, больше всего повлияли на формирование нового проекта бюджета страны?
- Главный фактор, который, как мне кажется, все на себе ощутили, это сокращение бюджетных расходов. Это новая реальность, в которой все должны научиться жить. При этом никто не снимает с государства обязанностей по реализации полномочий и оказанию услуг гражданам. Поэтому основная задача, которая сейчас стоит перед всеми, повысить эффективность деятельности и справиться с новыми вызовами.
При этом, за последние десять лет в госорганах на технологическом уровне произошла настоящая революция, в том числе и в формировании бюджета. Раньше вся информация об объёме налоговых доходов, который государство может получить на следующий год или планируемом объёме расходов, собиралась по крупицам. Например, единственным источником данных о доходах, были сведения статистической налоговой отчетности Федеральной налоговой службы, которые собирались с большой задержкой и формировались вручную из таблиц, когда автоматизация была совсем на другом уровне. Сейчас у госорганов гораздо больше возможностей для формирования наиболее рационального и реалистичного бюджета. В этом помогают новые технологии и данные.
- Вы сказали о сокращении бюджетных расходов. А как сегодня госорганы могут выявить неэффективные траты?
- Я приведу несколько примеров. Например, у Федерального казначейства в 2009 году появилась информационная система, которая фактически в режиме онлайн позволяет мониторить исполнение бюджета не только по любому государственном органу, но и по субъектам федерации, и органам местного самоуправления. Такая информационная система позволяет более эффективно и, что самое главное, вовремя принимать управленческие решения, а не спустя отчетный период или бюджетный цикл. С использованием данных Федерального казначейства рассчитывается рейтинг главных распорядителей бюджетных средств по качеству финансового менеджмента. Если у органа власти широкая сеть подведомственных учреждений, управлять качеством финансового менеджмента достаточно сложно, особенно если нет жестких правил.
Раньше - получив деньги, учреждения могли долгое время хранить их на расчётном счёте или размещать на депозитах в банках, не вовлекая в хозяйственный оборот. И это приводило к тому, что к концу года накапливались достаточно большие денежные "навесы". А в конце года проходили конкурсные процедуры, и эти деньги спешным порядком не всегда оптимально расходовались на те, или иные цели. Получалось, что у самого министерства такой денежный навес к концу года был достаточно большим. Но начиная с 2013 года некоторые министерства стали создавать информационные системы, которые помогли повысить качество финансового менеджмента не только в отношении подведомственных учреждений, но и регионов, определить, какие расходы являются неэффективными и как, и когда оптимально расходовать бюджетные лимиты. Начался чёткий мониторинг движения средств, и появилось понимание, для каких целей кому выделять деньги в конкретный период времени.
- А могут ли механизмы, которые помогают отслеживать исполнение бюджета, влиять на принятие управленческих решений госорганами по корректировке расходов?
- Конечно. На каждом этапе бюджетного процесса можно принимать управленческие решения по повышению эффективности расходов на любом уровне.
Вы знаете, что Министерство финансов создает информационную систему "Электронный бюджет". На этапе бюджетного планирования Минфин сводит все обоснования бюджетных средств, которые каждое министерство планирует реализовать на следующий финансовый год. Это сложная и регламентированная процедура, которая начинается весной с формирования прогноза Минэкономразвития. И как раз, начиная с весны и до конца лета, Министерство финансов уточняет "обасы" и формирует бюджет, делая его сбалансированным и взвешенным.
Я не случайно привела пример главных распределителей бюджетных средств и бюджетные "навесы", которые копились на счетах. Это объясняет, почему большая часть расходов приходилась на четвёртый квартал года, именно по этим расходам было больше всего заключений Счетной палаты о неэффективности расходов. Сегодня информационные системы помогают оценить, какой объем расходов будет приходиться на 3-4 квартал года, определить, как эффективнее их использовать, перенеся на более ранние периоды. Например, сегодня, практически каждый главный распределитель бюджетных средств, перечисляя субсидии региону, следит за тем, чтобы они направлялись под потребность и расходовались на соответствующие цели, а не перечисляет все годовые лимиты в начале года. Раньше объем переданных субсидий, которые не полностью расходовались и возвращались в федеральный бюджет в виде остатков, был больше в 10 раз. С этого года распорядители бюджетных средств не могут позволить себе не управлять ликвидностью на этапе исполнения бюджета.
Очень важная роль в управлении ликвидностью у Федерального казначейства. С 2015 года оно внедряет механизм казначейского сопровождения отдельных государственных контрактов и целевых средств, передаваемых юридическим лицам. Начиная с казначейского сопровождения госконтактов по космодрому "Восточный", практика контроля за движением средств и цепочками субподрядчиков распространилась на все крупные контракты с авансовыми платежами, а также субсидии юридическим лицам, бюджетные инвестиции или взносы в уставной капитал. Расширенное казначейское сопровождение включает в себя проверку оснований и сроков выплаты средств исполнителями. Результатом всех этих мер стало сокращение объема средств, накопленных и неиспользованных получателями и сокращение объемов дебиторской задолженности, а значит - повышение эффективности и обоснованности расходов.
- За 2015 год Счётная палата выявила нарушения в отчётности федеральных органов власти на сумму почти 100 млрд рублей. И это были только выборочные проверки. В основном нарушения были ненамеренные и связаны они были с ошибками сотрудников госорганов. Есть ли какие-то технологические возможности решить эту проблему, снизить число таких нарушений?
- Да, госорганам необходимо повышать эффективность и в процедурах формирования отчётности. Уже есть несколько успешных примеров. В прошлом году Минэкономразвития запустило сбор отчётности по оказанию государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Ведь каждый день несколько миллионов граждан обращаются за получением различных услуг в МФЦ, на портал Госуслуг или непосредственно в государственные органы или в органы местного самоуправления. Минэкономразвития не пошло по традиционному пути, когда каждый субъект РФ или министерство собирает все данные на бумаге, а потом делает свод. Они поставили перед нами задачу собрать отчётность с каждой организации, которая предоставляет услуги. Например, каждый ЗАГС должен предоставить в информационную систему сведения о том, сколько человек обратились за каждой конкретной услугой, как эти услуги были оказаны и так далее. Таким образом, становится невозможно намеренно или ненамеренно сфальсифицировать цифры или подогнать их под нужные требования, поскольку они предоставляются в информационную систему непосредственно организацией, оказывающей услуги, и складываются из очень многих показателей.
И сегодня основная задача органа власти заключается в том, чтобы проанализировать эффективность оказания услуг, понять, сколько стоит их оказание и повысить эффективность в этой сфере. Например, одна из самых распространённых услуг - назначение пособий по уходу за ребёнком - в разных субъектах Российской Федерации оказывается по разному, в некоторых регионах она оказывается 30 дней, а в других - 56. Таким образом, затраты на оказание услуги могут превышать сумму, которую государство выделяет в рамках своих социальных обязательств. Чтобы решить эту проблему, необходимо оценивать затраты на оказание услуги, а главное - реформировать внутреннюю систему предоставления госуслуг или, так называемые back-офисы.
- Действительно, практически все госорганы сегодня перешли на работу в системе межведомственного электронного взаимодействия. Площадкой для обмена данными между ними стала Государственная автоматизированная система управления (ГАСУ). В чем плюс такого обмена информацией?
- Государственная информационная система управления стала информационным хабом - площадкой, где можно обмениваться данными, причём юридически значимыми, это означает, что все данные, которые поступают в систему подписываются электронной подписью поставщика. Органы государственной власти на федеральном уровне и регионы уже активно пользуются этой площадкой. Ее основное преимущество заключается в том, чтобы уйти от бумажного документооборота, повысить качество и достоверность данных, в том числе данных отчётности.
Раньше, например, Счётной палате, для того, чтобы собрать данные по региональной статистике, нужно было сделать несколько информационных запросов. Сейчас же данные поступают напрямую из Государственной информационной системы "Управления". При этом для того, чтобы получить данные не нужно писать письма с запросами, система работает по заранее настроенным сервисам, которые упрощают информационное взаимодействие.
Сегодня в информационной системе управления содержится более 9 тысяч показателей, около 36 тысяч документов стратегического планирования, отражается более 4 тысяч операций по движению денежных средств, в том числе по госконтрактам.
Татьяна Попова
Эксперт в сфере государственного управления и государственных финансов. Заместитель генерального директора IT-компании IBS. Ранее возглавляла аппарат государственной корпорации Фонд содействия реформированию ЖКХ, руководила департаментом межбюджетных отношений в Минрегионе России, была членом Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, где работала в Комитете по бюджету.