К таким выводам пришли эксперты федерального Центра стратегических разработок (ЦСР), которые проанализировали уровень конкуренции в системе государственного и муниципального заказа в субъектах РФ в прошлом году. Чем грозят квазиторги и доминирование нескольких десятков крупных поставщиков, как можно исправить ситуацию, выясняла корреспондент "Российской газеты".
Рынок поделили "профессионалы"
В СЗФО доля компаний, получающих 80 процентов стоимости всех государственных, региональных и муниципальных контрактов, колеблется от 2,5 процента в Республике Карелия до 6,7 процента в Ленинградской области, сообщает ЦСР.
Это значит, что в Карелии, где совокупный объем зарегистрированных в единой информационной системе закупок превысил 32 миллиарда рублей, примерно 25,5 миллиарда достались 83 организациям.
Как поясняет директор Института реформирования общественных финансов, доктор экономических наук Владимир Климанов, рынок государственного заказа из-за своей специфики неинтересен достаточно обширному кругу поставщиков. Как правило, государственные и муниципальные контракты не предусматривают предоплату и авансовые платежи.
А процедура участия в тендерах требует от предпринимателей дополнительных временных и финансовых затрат. Здесь же следует упомянуть о федеральном законе о контрактной системе в сфере закупок (44-ФЗ), регламентирующем избыточное регулирование закупочных процессов.
- Нередко поставщики, чтобы избежать подобных сложностей, предпочитают работать с частными заказчиками. Это одна из причин, по которой в системе госзаказа снижается уровень конкуренции, - комментирует ситуацию Владимир Климанов.
Другая причина, по словам эксперта, связана с противоречащими законодательству действиями государственных и муниципальных служащих. И речь идет не только о коррупционной составляющей, но и о нежелании и неумении отдельных чиновников разрабатывать оптимальную конкурсную документацию, создавать условия для публичных состязаний большого числа поставщиков.
В результате в нашей стране сложился неширокий круг компаний, чья работа заточена именно на заключение государственных и муниципальных контрактов, развивает тему декан школы экономики и менеджмента Высшей школы экономики в Санкт-Петербурге Елена Рогова. Они аккредитованы на площадках всех операторов электронных торгов, работающих с госзаказчиками, специалисты фирм знакомы со всеми нюансами, связанными с подачей заявок и заключением контрактов.
- Однако это не означает, что так называемые "профессиональные" игроки рынка госзаказа могут похвастаться лучшим сочетанием цены и качества товаров, работ, услуг, - отмечает Елена Рогова. - Наоборот, подобные поставщики нередко не располагают необходимой техникой, у них нет в штате нужных специалистов. Их задача - выиграть контракт и передать его субподрядчику, оставив себе какой-то процент. В конечном счете страдают налогоплательщики. Кроме того, затягивается реализация важных проектов, поскольку субподрядчик, за действия которого победитель конкурса ответственности не несет, может получить деньги, не выполнить работы в срок, а потом и вовсе обанкротиться. Подобных примеров в нашей стране, в том числе в Санкт-Петербурге, немало.
Не утонуть в бумагах
Чтобы исправить ситуацию, необходимо реформировать законодательство о госзакупках. В частности, снизить издержки предпринимателей, связанные с участием в бюджетных торгах и аукционах, считает декан школы экономики и менеджмента петербургской "вышки".
- Можно создать единую государственную электронную торговую площадку. Такая идея звучала, но она не получила статуса законодательной инициативы, - рассуждает Рогова. - Или хотя бы унифицировать правила работы действующих операторов, сократить количество документов, представляемых поставщиками, отказаться от практики заверения бумаг у нотариуса и так далее. Кроме того, необходимо реально расширить доступ субъектов бизнеса к госзакупкам - последние усилия, которые предпринимались в этом направлении, особых результатов не дали.
Владимир Климанов предлагает посмотреть на проблему не с точки зрения несовершенства системы госзаказа, а с точки зрения недоработок на уровне формирования потребностей государства в товарах и услугах. И в качестве примера приводит анекдотическую, но довольно часто встречающуюся ситуацию, когда одну и ту же дорогу ремонтируют несколько лет подряд. Сначала - потому что полотну действительно требуется ремонт, на второй год - потому что изменились ГОСТы, а на третий год - потому что на месте двухполосной трассы прокладывают четырехполосную магистраль.
- Монополизация рынка госзаказа, безусловно, чревата лишними издержками бюджетных заказчиков, банкротством добросовестных поставщиков, несправедливо оставшихся без контракта, - продолжает Владимир Климанов. - Но еще более значительные потери экономика несет из-за несовершенной системы формирования бюджетных потребностей. И кардинальное изменение законодательства о госзакупках, которое, безусловно, назрело, должно это учитывать.
Мы так видим
Значительную долю несостоявшихся торгов тоже можно объяснить несовершенством законодательства - о госзакупках и о защите конкуренции. Сейчас заказчики, готовя конкурс, могут вполне законно установить критерии отбора товаров и услуг так, что претендовать на контракт получится лишь у ограниченного числа предпринимателей.
В СЗФО лидером по доле контрактов, заключенных по итогам несостоявшихся торгов, стала Псковская область. Там этот показатель превышает 62 процента.
- Дело в том, что в законодательстве нет четкого определения, что такое обоснование потребности заказчика, ограничение конкуренции между производителями, - поясняет руководитель УФАС по Псковской области Ольга Милонаец. - Вот конкретный пример. Псковский заказчик прописал в аукционной документации, что ему необходим экскаватор с конкретными характеристиками, свойственными технике одной единственной марки. В аукционе участвуют производитель этих экскаваторов и дилер. К нам обращается другой производитель, его машины тоже подходят заказчику, но из-за слишком конкретных требований к предмету торгов компания не может участвовать в аукционе. В том числе из-за разницы в ширине колеи в 12 сантиметров. Заказчик сказал, что ему нужен "более устойчивый экскаватор", но у нас же не горы! Результат предсказуем: торги не состоятся, будет одно ценовое предложение. А мы не можем оспорить это в суде. Ведь права участников аукциона не нарушались, заявки две, "конкуренция" есть, а проверка обоснованности самой потребности заказчика выходит за пределы нашей компетенции. И таких примеров - уйма.
Лоты мельчают
Что касается борьбы с контрактами, необоснованно заключенными с единственным поставщиком, она идет на Псковщине достаточно успешно. Однако проблема есть и здесь. Так, 44-ФЗ позволяет государственным и муниципальным заказчикам, соблюдая определенные условия, определять исполнителей работ стоимостью до ста тысяч рублей без конкурентных процедур. И нередко чиновники, руководствуясь какими-то личными порывами, делят один крупный лот на несколько мелких.
- Такие, на первый взгляд, небольшие контракты, заключенные с единственным поставщиком, не выкладываются в открытый доступ, - подчеркивает Ольга Милонаец. - Поэтому случаи, когда контракты дробят необоснованно, как правило, попадают в поле зрения антимонопольных органов только после плановых и внеплановых проверок прокуратуры.
Возможно, следует обязать заказчиков публиковать извещения о намерении выбрать единственного поставщика за пять дней до заключения контрактов, предполагает руководитель псковского УФАС. Чтобы и сотрудники прокуратуры, и предприниматели, которые, возможно, тоже хотели бы выполнить эти работы, могли ознакомиться с планами чиновников - и в случае необходимости обратиться в антимонопольное ведомство.
- Пока же мы наблюдаем постфактум, что одни и те же заказчики в Псковской области из года в год делят большие контракты на несколько договоров стоимостью до ста тысяч рублей, чтобы не проводить конкурентные процедуры. Они становятся фигурантами административных дел, платят штрафы в 20-30 тысяч рублей, но все равно продолжают это делать, получая, видимо, какую-то иную выгоду, - подводит итог Ольга Милонаец.