Сегодня тему продолжает интервью с директором Института повышения конкурентоспособности, в прошлом начальником управления контроля промышленности Федеральной антимонопольной службы (ФАС) России Алексеем Ульяновым.
Алексей Сергеевич, недавно ФАС представила в правительство доклад о состоянии конкуренции в России и план мероприятий по развитию конкуренции, который 16 августа 2018 г. был утвержден распоряжением правительства в качестве "дорожной карты". Большой резонанс вызвали разделы, посвященные рыбохозяйственному комплексу. Ваше мнение об этих разделах?
Алексей Ульянов: Экспертный совет при правительстве, бизнес-объединения, научное сообщество постоянно дают отзывы на доклады, которые ФАС обязана представлять ежегодно. Однако в этих докладах мы не нашли оценки работы, проделанной ФАС, не обнаруживается в них и связи между активностью ФАС и состоянием конкуренции в стране. Большие надежды возлагались на план мероприятий, разработанный ФАС и утвержденный правительством во исполнение указа президента о развитии конкуренции.
Но и этот план лично меня также не сильно впечатляет.
В тех отраслях, где проблемы с конкуренцией стоят наиболее остро (ЖКХ, нефть и газ, энергетика, финансовые рынки), "мероприятия" в лучшем случае направлены на решение частных проблем, не имеющих к конкуренции прямого отношения, а чаще ограничиваются благими пожеланиями. То же самое касается развития частных детсадов и других образовательных и соцучреждений. ФАС и отраслевые министерства вместо подготовки законов и нормативных актов по снятию административных барьеров пишут письма, запросы и доклады. В промышленности предлагается упрощенный "арифметический" подход к конкуренции: создать в каждой отрасли как минимум три компании, хотя можно привести массу примеров, когда в стране есть только одна сильная компания, успешно конкурирующая на мировых рынках ("Фиат" в Италии, "Сименс" в ФРГ, "Эрбас" во Франции и т.д.). На фоне не слишком убедительных разделов по наиболее проблемным отраслям особняком стоит часть, посвященная рыболовству, предусматривающая коренные изменения в отрасли.
ФАС считает, что в рыболовстве отсутствует конкуренция, отрасль является закрытой, в ней наблюдается концентрация между крупнейшими группами лиц. Разве это не так?
Алексей Ульянов: Давайте обратимся к цифрам. Как можно говорить об отсутствии конкуренции, если в отрасли действуют сотни компаний? Так, согласно данным Росрыболовства, в 2017 г. в освоении квот на вылов только краба и белой рыбы участвовали 228 компаний, из которых 34 относятся к микропредприятиям, 78 - к малым и 41 - к средним. То есть субъекты малого и среднего предпринимательства (МСП) составили в прошлом году 68% от общего числа предприятий и имели 35% объема квот. Таким образом, доля малого бизнеса в отрасли в 1,75 раза выше, чем в экономике в целом (20%). И это без учета красной рыбы и рыбоводства - по последнему могу предположить, что доля МСП будет еще выше. Может ли ФАС назвать хоть одну ресурсную отрасль, куда доступ для малого бизнеса был бы обеспечен столь широко?
В распределении квот на вылов постоянно участвуют десятки индивидуальных предпринимателей. То есть по всем известным стандартам отрасль является низкоконцентрированной, с высоким уровнем развития конкуренции. Если ФАС утверждает, что отрасль является закрытой, то должны быть доказательства наличия высоких входных барьеров и примеры, когда какая-то компания хотела войти на рынок, у нее это не получилось, и ФАС возбудила дело. Однако на практике сложно говорить о закрытости - есть примеры выхода на рынок новых игроков, причем недавние. В отрасль можно прийти несколькими разными путями: купить компанию, участвовать в аукционе по перераспределению квот, когда какая-то компания свою квоту не выбрала или допустила нарушения при рыболовстве. Можно участвовать в аукционе на вновь вводимый ресурс. Можно было поучаствовать в аукционе по распределению инвестиционных квот, который состоялся в конце прошлого года (кстати, этот механизм придуман для стимулирования отечественного судостроения, а не рыбаков - ведь квоты сперва изымаются у рыбаков и потом распределяются между теми из них, кто берет на себя обязательство построить новые суда на российских верфях). Наконец, можно просто взять и начать хоть прямо сейчас ловить по "свободным квотам", скажем, креветку.
Что касается дел ФАС о недопуске какой-нибудь компании на рынок, то могу сказать, что с 2014 г. наш институт ведет постоянный мониторинг всех дел ФАС. И дел о недопуске какой-то компании в рыбохозяйственную отрасль нам выявить не удалось. Будем признательны, если ФАС представит примеры подобных дел.
Странно выглядят и выводы ФАС о "слабом" росте, снижающейся эффективности, отсутствии роста финансовых результатов, провале импортозамещения и т.д. На самом деле выручка в реальном выражении за 2013-2017 гг. выросла в 1,66 раза, улов приближается к 5 млн тонн (рост за 10 лет более чем двукратный). И это на фоне стагнации в экономике. Рентабельность в 2016 г. выросла до 27%. Отрасль стала экспортно ориентированной - в 2016 г. вывезено продукции на 3,7 млрд долларов при импорте в 1,4 млрд долларов. Положительным сальдо в 2,3 млрд долларов рыбаки вносят свой вклад в поддержание платежного баланса и стабильности курса рубля, что в нынешних непростых условиях очень важно. А доля отечественной рыбной продукции в потреблении составила в 2016 г. 82,7% - по молоку, кстати, самообеспеченность ниже.
И еще более странно звучит утверждение ФАС об отсутствии конкуренции в рыбоводстве. Другое дело, что сектор действительно мог бы развиваться быстрее, но проблема заключается в доступе продукции к торговым сетям, а эта проблема ФАС не решается.
Другими словами, при подготовке важных документов - доклада и проекта плана - реального анализа рынка, как видно из сказанного мною ранее, проведено не было, а представленные выводы не соотносятся с действительностью.
Но даже без реального анализа состояния рынка, может, стоит принять предложения ФАС по немедленному изъятию и перепродаже 50% квот краба и последующему проведению электронных аукционов раз в 3-5 лет на квоты всех видов водных биоресурсов?
Алексей Ульянов: Во-первых, невозможно представить себе худшего решения с точки зрения стабильности государственной политики и деловой среды. Меньше года прошло с распределения 20% квот по инвестиционному принципу, и на отечественные верфи стали поступать заказы. Остальные квоты вообще были распределены совсем недавно - в июле 2018 г. - и сроком на 15 лет. И тут ФАС предлагает взять и все переделить. О каком доверии к политике, о каких инвестициях после этого может идти речь?
Во-вторых, Россия уже имела печальный опыт проведения рыбных аукционов в 2001-2003 гг. Аукционы привели лишь к монополизации рынка, браконьерству, отказу от инвестиций в модернизацию, после чего от них решено было отказаться. Соответствующие решения принял на Госсовете президент Владимир Путин. Переход от аукционов к "историческому" принципу распределения квот во многом и привел к той положительной динамике, о которой я сказал выше. Так с какой целью надо наступать на те же грабли, резать курицу, начавшую приносить золотые яйца?
В-третьих, удивляет предложенный ФАС срок закрепления квот - 3-5 лет. Рыболовство - отрасль с длинным инвестиционным циклом. Судно - не автомобиль: при надлежащей эксплуатации, модернизации и капремонте оно может исправно служить 30 и 40 лет. И если мы хотим, чтобы рыбаки начали заказывать новые суда, у них должно быть ясное понимание на длительную перспективу. Сроки, предложенные ФАС, приведут к тому, что компании будут вынуждены выжимать из судов и экипажа все возможное, чтобы за 3-5 лет "отбить" расходы на покупку квот на аукционах, возрастут риски аварийности, несчастных случаев, браконьерства.
В-четвертых, распределение квот на аукционах противоречит мировому опыту - в основных "рыболовных" странах они не используются. В той же Норвегии, чья рыбная отрасль по праву считается одной из наиболее эффективных в мире, семейные фирмы работают на одном участке десятилетиями или даже столетиями. Мы что, опять пойдем своим путем, опять будем смешить мир, показывая, как делать не надо? Кстати, по инициативе ФАС аукционы уже стали основным способом (около 60%) госзакупок, и в докладе Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексея Кудрина это было названо аукционным креном - ведь в госзакупках развитых стран доля аукционов близка к нулю. То же самое - и это в-пятых - может произойти при внедрении аукционов в распределение рыбных квот. Вполне обоснованы опасения, что у малого бизнеса, тех же ИП, не хватит средств, которые могут оказаться у крупных компаний, имеющих, скажем так, доступ к госфинансированию на льготных условиях. Вместо декларируемой конкуренции мы можем, наоборот, получить монополизацию рынка.
Минуточку! О чем вы говорите? ФАС, наоборот, призвана защищать малый и средний бизнес от крупных монополистов, разве не так?
Алексей Ульянов: Верно. И в публичном пространстве руководство ФАС позиционирует себя как оплот защиты от монополистов. Позволю себе немного отклониться от "рыбной" темы и чуть подробнее высказаться по поводу действий ФАС на антимонопольной стезе. Да, действительно, ФАС периодически возбуждает дела даже против "Газпрома". Зато доля дел против малого бизнеса по самым "боевым статьям" - картелям (там, где предпринимателям грозят максимальные штрафы и уголовная ответственность) - достигла 90%. Конституционный суд даже вынужден был принять постановление, что штрафы ФАС не должны разорять малый бизнес.
Рост тарифов естественных монополий в сфере ЖКХ в 2017 г. превысил инфляцию в 7 раз - и это через 2 года после того, как полномочия по регулированию были переданы ФАС. Но выполнила ли ФАС и возложенную на нее функцию контроля экономической концентрации? Ведь все крупные слияния последних лет были, насколько мне известно, одобрены. Хотя служба выдавала компаниям при слиянии предписания, исследование, проведенное под руководством проф. Авдашевой из НИУ-ВШЭ, показало, что структура предъявляемых компаниям условий до сих пор смещена в сторону условий, зачастую приводящих к неопределенным результатам для собственно конкуренции.
Решения ФАС о либерализации тарифов Московского авиаузла в прошлом году привели к росту аэропортовых сборов для авиакомпаний, что рано или поздно скажется на ценах на авиабилеты. Растут цены и на бензин, малые независимые АЗС постоянно жалуются, что их вытесняют с рынка крупные вертикально-интегрированные нефтяные компании. Как реагирует ФАС? Крупные дела против нефтяников, такие как в 2008-2011 гг., возбуждаются только после поручений со стороны президента. В конце августа 2018 г. ФАС пригрозила предупреждением Российскому топливному союзу, объединяющему в своих рядах преимущественно малые независимые АЗС (он де, нагнетает обстановку, и его жалобы могут вызвать рост цен на бензин). Предложения по рыболовству, изложенные ФАС в докладе и плане мероприятий, вполне в логике действий антимонопольного ведомства против малого и среднего бизнеса в интересах крупных или олигархических структур. Недавно в судах рассматривались дела ФАС против кабельных заводов (одна из немногих отраслей электротехники, сохранивших и нарастивших производственный потенциал, да еще и конкурентоспособной). Если провести анализ решений ФАС по поданным жалобам со стороны кабельных заводов, то, как писали СМИ, можно увидеть, что крупные госкомпании не понесли особых наказаний за выявленные ведомством нарушения, а те закупочные процедуры, на которых были выявлены нарушения, не были отменены, зато по заявлению одной из них антимонопольщики наложили на заводы многомиллионные штрафы.
В октябре 2018 г. начнется второй круг судебных разбирательств против 90 малых швейных фирм. ФАС обвинила их в картельном сговоре при поставке обмундирования для МВД, хотя любой экономист скажет, что подобный сговор с более чем 20 участниками невозможен в принципе - такому числу предпринимателей просто невозможно договориться.
Как вы оцениваете предложение ФАС ограничить участие в торгах компаний, у которых размер долей квоты по добычу (вылов) водного биологического ресурса превышает 35%?
Алексей Ульянов: Это все равно, что ограничить рост производства АвтоВАЗа, поскольку у него доля в производстве автомобилей на территории Самарской области составляет 100%. Мне также вспоминаются дела, когда ФАС преследовала компании малого бизнеса, называя их "монополистами" со 100% долей рынка в границах кинотеатра, автомойки или ТСЖ - "монополистами" в границах дома и чердака.
Как нет никакой 100% доли АвтоВАЗа в производстве Самарской области, а есть 20% доля на рынке реализации легковых авто в РФ, так нет доли в 35% и более у компании по вылову, положим, минтая в Западно-Беринговоморской зоне. Потому что потребителю неважно, где поймана рыба, для него важна цена и качество. Для корректного определения долей компаний на рынке надо проводить качественный анализ рынка, а в докладе его не видно. Я могу пока наметить контуры этого анализа - наш потребитель в массе неискушенный, нам еще предстоит увеличить роль хорошей рыбы в рационе. Можно разделить рынок на сегменты красной, белой и пелагической рыбы (сельдь, скумбрия). Нужна, конечно, разбивка по ценовым сегментам, анализ состава продавцов и покупателей (рестораны, рыбоперерабатывающие предприятия, торговые сети). И когда эта работа будет проделана, выяснится, что проблем на порядок больше с посредническим звеном, с доступом в торговые сети, чем в рыболовстве.
Проблемы с торговыми сетями и посредниками - вещи, казалось бы, очевидные. Неужели ФАС этим вопросом не занималась?
Алексей Ульянов: Еще в ноябре 2015 г. президент поручал ФАС провести анализ формирования оптовой цены рыбной продукции, наценки посредников и стоимости транспортно-логистических услуг. Разобраться с посредниками и отрегулировать цены в оптовом звене просили ФАС рыбаки и руководитель Росрыболовства. ФАС потом представила отчет, содержащий, по мнению экспертов, "много важных и точных наблюдений вперемежку с общеизвестными истинами и явными ошибками". Никаких мер антимонопольного реагирования к торговым сетям и посредникам предпринято в итоге не было.
Какие ваши предложения с учетом принятых документов - доклада и плана, и ситуации в рыбохозяйственной отрасли?
Алексей Ульянов: Я бы предложил сохранить "исторический" принцип как базовый, учитывая, что во всех ведущих рыбодобывающих странах действует исторический принцип. Стоит продолжить движение в поддержку отечественного судостроения, начатое запуском механизма инвестквот, стимулировать инвестиции в рыбопереработку, а от введения аукционов - отказаться. Для этого придется скорректировать план мероприятий по развитию конкуренции. Необходимо провести качественный анализ рынка, включив его в Доклад о развитии конкуренции за 2018 год. Для обеспечения наших потребителей отечественной рыбной продукцией ФАС необходимо на деле, а не на словах заняться посредниками и торговыми сетями.