Впервые вопрос был рассмотрен на заседании Совета по развитию физкультуры и спорта, состоявшемся 6 октября 2020 года. По его итогам президент Владимир Путин поручил разработать проект закона, предусматривающего увеличение не менее чем в 2 раза размера целевых отчислений (ЦО) от азартных игр, уплачиваемых букмекерскими конторами (БК).
ЦО - это обязательные выплаты букмекеров в размере 5% от своих доходов (GGR, сумма ставок за вычетом выплаты выигрышей) в пользу федераций, на виды спорта которых принимают ставки. Сумма не может составлять менее 15 млн рублей за один квартал. Федерации, в свою очередь, направляют 20% от суммы этих отчислений на развитие детско-юношеского спорта, остальные 80% - на профессиональный спорт.
На заседании были озвучены такие цифры: в 2019 году прибыль букмекеров составила 30 млрд рублей, целевые отчисления - 1,2 млрд, а уплаченные налоги - 770 млн. В своем выступлении глава Минфина России Антон Силуанов тогда отметил: "...здесь можно было бы посмотреть, но в пару раз точно увеличить эти целевые отчисления, были бы дополнительные ресурсы, с одной стороны, а с другой стороны, нужно более четко еще и обеспечить контроль за распределением этих денег. И если будут такие поручения, мы эти вопросы отработаем".
И такие поручения были даны, их список появился на сайте президента РФ 30 октября. Ответственным за исполнение назначен глава правительства страны Михаил Мишустин. Срок исполнения - 1 марта 2021 года. Четырех месяцев должно хватить для детальной проработки законопроекта и его обсуждения со всеми заинтересованными сторонами.
Этим и занимается сейчас Минфин России. А альтернативный законопроект еще в ноябре был внесен депутатами Станкевичем и Дерябкиным в Госдуму. Не поторопились ли они? Конституцией депутатам Госдумы дано право законодательной инициативы. Это часть их работы, и для всех нас важно, чтобы она выполнялась качественно, вдумчиво и не спеша, с привлечением широкого круга экспертов, тех, кого напрямую затронут изменения.
Но в данном случае может создаться впечатление, что глубоким анализом ситуации на рынке азартных игр особо не занимались. Такой анализ требует как минимум времени. А законопроект был опубликован на сайте Госдумы 13 ноября 2020 года, то есть всего через две недели после публикации перечня поручений. Рассмотреть его в первом чтении думский комитет рекомендовал уже 8 декабря. Процесс идет на удивление быстро с учетом того, что времени до "дедлайна" еще полно. Нередко законопроекты разрабатываются и обсуждаются месяцами и годами, ведь лучше не совершить ошибку, чем потом ее исправлять. А тут и месяца не прошло...
К чему такая спешка, если проект закона даже не принять, а разработать поручено только до 1 марта 2021 года? Не хочется верить, что кто-то лоббирует чьи-то интересы, пытаясь опередить аналогичный министерский проект, но и отмахнуться от такой мысли непросто. Почему бы не сесть за стол переговоров и спокойно все обсудить, зачем спешить? Да и озвученные на данный момент мнения различных ведомств подводят к выводу о том, что депутатский законопроект "сыроват". К примеру, он предусматривает создание государством публично-правовой компании "Единый регулятор азартных игр" (ППК). А в качестве ее инструментария предлагается создание единого центра учета перевода ставок букмекерских контор и тотализаторов с попутным изменением системы расчета и выплаты целевых отчислений.
Депутатский законопроект предполагает, что целевые отчисления федерациям и спортивным лигам будут направляться не организаторами азартных игр, как сейчас, а новым регулятором. Это означает, что между букмекерами и спортсменами появится посредник? Но зачем? Отношения в данной сфере контролирует ФНС, практика давно наработана, актуальная информация в открытом доступе находится на сайте этой службы. Там содержатся сведения о лицензиатах, букмекеры не вправе работать без гослицензии, видах и результатах контроля и надзора.
Предложение создать новую госкомпанию, которая получит часть функций ФНС, с собственным функционалом ко всему прочему еще и диссонирует с планами правительства страны по оптимизации системы госуправления. Курс взят на сокращение числа чиновников: с 1 января будущего года штаты центральных аппаратов федеральных органов сократят на 5%, территориальных органов - на 10%.
Кроме того, регулятор существует, и даже не один, а два. Он называется ЦУПИС - Центр учета переводов интерактивных ставок - и необходим для контроля самих букмекерских контор. ЦУПИС тесно сотрудничает с СРО - саморегулируемыми организациями. На данный момент букмекерских СРО две, и у каждой - свой ЦУПИС. Спрашивается, зачем придумывать новых регуляторов для бизнеса?
И это не единственный вопрос. Немало замечаний в Государственно-правовое управление президента РФ и аппарат правительства страны поступило от министерств и ведомств. Минюст России, не возражая против повышения эффективности госрегулирования деятельности по организации и проведению азартных игр, сообщил о наличии замечаний концептуального характера.
По мнению ведомства, из содержания ст. 3 законопроекта можно сделать вывод, что все полномочия новой компании сводятся к удержанию и перечислению целевых отчислений. Кроме того, ее предлагается наделить нормотворческими, контрольными и инвестиционными полномочиями. При этом, делегируя ей широкие полномочия, законопроект не устанавливает механизма контроля за ее деятельностью - в отличие от предусмотренного действующим законодательством контроля за деятельностью организаторов азартных игр.
Не ясно, как будет обеспечиваться контроль за перечислением новым регулятором целевых отчислений, каким образом будут проинформированы об этом организаторы азартных игр. Последние обязаны заключать соглашения с лигами и федерациями, в рамках которых и перечисляются ЦО.
Статья 1 законопроекта, определяющая предмет его правового регулирования, по мнению минюста, нуждается в доработке, так как допускает неоднозначное толкование. Законопроектом регулируются исключительно вопросы, связанные с деятельностью букмекеров и тотализаторов, а о проведении азартных игр в игорных зонах почему-то "забыли". Хотя эти сферы регулируются одним и тем же ФЗ.
Предложенный порядок формирования компенсационного фонда ППК также нуждается в существенной доработке. Так, предлагается установить, что размеры взносов букмекеров для формирования компенсационного фонда рассчитываются в равных долях и составляют не менее чем 30 млн рублей. Что это за равные доли, кто их будет определять, кто будет делить поровну и что грозит БК, если она заплатит менее 30 миллионов - все это минюсту пока представляется неясным.
В соответствии с перечнем поручений от 30 октября 2020 года законопроект разрабатывает Минфин России - "в установленном порядке совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти...". Конечно, это не лишает депутатов права закинициативы, но уже само собой указывает на необходимость сотрудничества, консультаций, с тем же Минфином.
Ответ поступил и от одного из самых заинтересованных ведомств - Федеральной налоговой службы. Она считает, что депутатский законопроект не соответствует требованиям Закона N 236-ФЗ "О публично-правовых компаниях в РФ..." и "содержит многочисленные внутренние противоречия". Так, им предусматривается, что новый регулятор будет взаимодействовать с ФНС в том числе "посредством мониторинга и выявления незаконной деятельности по организации и проведению азартных игр" в интернете.
По мнению ФНС, мониторинг и выявление незаконной деятельности сами по себе не подразумевают взаимодействия. А непосредственно порядок и способы взаимодействия с ФНС в законопроекте не раскрываются. Указывают налоговики и на то, что заявленной целью создания компании является "увеличение финансирования отрасли физической культуры и спорта". При этом законопроектом не раскрывается, каким образом доход компании будет направлен на достижение указанных целей ее создания - с учетом того, что согласно законопроекту компания перечисляет общероссийским спортивным федерациям и лигам только суммы удержанных целевых отчислений.
А вот еще противоречие, выявленное ФНС: одна статья депутатского законопроекта гласит, что компания создается Российской Федерацией. А другая статья предусматривает, что "ее имущество формируется за счет добровольных имущественных взносов, доходов от деятельности компаний и иных поступлений". Мало того что две статьи одного законопроекта не согласуются друг с другом, они еще, по мнению ФНС, противоречат нормам вышеупомянутого ФЗ-236.
Да и что это за добровольные взносы, кто их будет вносить - букмекеры, что ли? Им предлагают вкладываться в госкомпанию, призванную их же контролировать? Или спортивные федерации? А им-то это зачем? Парадокс какой-то. Таких нестыковок только налоговики нашли около десятка. Как после этого назвать законопроект проработанным? Как поверить в то, что готовил его специалист, компетентный именно в сфере госрегулирования организации азартных игр? Почему этот дискуссионный документ при множестве замечаний так быстро прошел путь от даты регистрации до даты первого чтения?
"Непроработанность и непрозрачность предлагаемых изменений может привести к сокращению общего объема целевых отчислений, направляемых на развитие спорта". А это уже цитата из письма "Первой СРО букмекеров России", адресованного в администрацию президента РФ. В нем озвучены риски, которые могут возникнуть при утверждении законопроекта в предложенном виде. Среди них - уход с рынка большого числа лицензиатов. Если это произойдет, то отчислений от букмекеров на российский спорт, вероятно, станет меньше, а не больше. А это совсем не то, что требуется.
Министерства и ведомства поддерживают главную цель законопроекта - увеличение эффективности осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в сфере организации и проведения азартных игр. Но судя по большому количеству правовых замечаний, над депутатским законопроектом надо еще серьезно поработать, желательно, с привлечением экспертов, бизнес-сообщества, тех, кто действительно хорошо знаком с ситуацией на букмекерском рынке. "Законодательная гонка" вряд ли кому пойдет на пользу. Надо дождаться появления законопроекта, который разрабатывается Минфином России в соответствии с перечнем поручений президента, а уж затем начинать рассматривать различные варианты в парламенте. Работа, может, и рутинная, но разве не это составная часть законотворчества?