В январе министр финансов Антон Силуанов отмечал, что регионы в прошлом году устойчиво исполнили свои бюджеты и выполнили необходимые обязательства. При этом лишь отдельные субъекты РФ могли предоставлять фискальные стимулы для развития региональных экономик. Из данных Единого портала бюджетной системы РФ "Электронный бюджет" следует, что профицит консолидированного бюджета был зафиксирован в 35 регионах. Общая сумма профицита составила 497,4 млрд рублей. Еще 50 регионов исполнили бюджеты с дефицитом на общую сумму 446,8 млрд рублей. Это означает, что в значительной части субъектов РФ объем средств, изъятых из экономики в виде налогов и неналоговых обязательных платежей, оказался выше объема средств, вернувшихся в экономику в виде расходов, отмечают авторы исследования.
"Субъекты РФ, которые уже много лет сталкиваются с ужесточением бюджетных ограничений в виде растущих обязательств и нестабильной, а то и стагнирующей налоговой базы, не смогли в условиях 2022 года стать источниками бюджетного стимулирования экономики, и их задачей скорее было "сведение концов с концами". Примечательно, что все это происходило на фоне практически повсеместного роста доходов бюджетов в регионах, а также экономии на расходах - ни в одном субъекте РФ запланированные на 2022 год расходы не были исполнены на 100%", - говорится в исследовании.
Доходы
Доходы большинства консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2022 году повысились не только по сравнению с уровнем 2021 года, но и по сравнению со своими плановыми объемами доходов, которые неоднократно обновлялись в течение года (часть регионов пересматривала их в сторону повышения). "Как правило, приток доходов был связан с поступлениями налогов от ведущих налогоплательщиков - сырьевых и сельскохозяйственных экспортеров, для которых сложившаяся рыночная конъюнктура оказалась благоприятной. Среди субъектов РФ, показавших высокие темпы роста доходов по сравнению с 2021 годом - Сахалинская область, Коми, Ямало-Ненецкий АО, Кемеровская область, Краснодарский край, Крым и другие. Во всех перечисленных субъектах РФ фактические поступления в бюджет региона оказались также выше плановых значений, в ряде случаев - на 10-30%", - указывают в ИКСИ.
При этом снижение поступлений в бюджет по сравнению с 2021 годом или недовыполнение плана поступлений на 2022 год было характерно для сравнительно небольшого числа регионов России. Доходы бюджетов в 2022 году оказались ниже уровня 2021 году только в 12 субъектах, в основном тех, где ведущие компании-налогоплательщики столкнулись с серьезными санкционными ограничениями (это Липецкая, Челябинская, Мурманская области, Красноярский край и другие). Планы доходов на 2022 год не были при этом выполнены только в 14 субъектах РФ.
"Казалось бы, такая благоприятная ситуация с доходами создала для региональных бюджетов широкие возможности по расширению бюджетного стимулирования экономики. Однако ситуация с бюджетными расходами указывает на то, что такие возможности не реализовывались", - считают авторы исследования.
Расходы
Расходы консолидированных бюджетов в регионах в 2022 году по сравнению с 2021 году тоже увеличились (средний темп роста составил 16,2%). При этом планы расходов, действовавшие на конец 2022 года, ни в одном регионе не были выполнены на 100%. По данным портала "Электронный бюджет" можно оценить, что в среднем по субъектам РФ фактическое исполнение расходов оказалось на 5,3% ниже плановых объемов. В отдельных субъектах РФ отставание фактических расходов бюджета от плановых было существенно выше. Экономия на расходах была характерна для всех субъектов РФ - как тех, кто имеет дефицит бюджета, так и тех, кто сводит бюджет с профицитом, и, казалось бы, не имеет жесткой необходимости в такой экономии.
"По сути, и "профицитные", и "дефицитные" бюджеты исполнялись по схожим шаблонам - исполнение необходимых обязательств с экономией на части расходов, а получение профицита или дефицита было в большей степени связано с разными масштабами и разной степенью успеха этой деятельности. Дефициты бюджетов в этой ситуации носят скорее вынужденный характер и не являются признаком того, что в том или ином регионе происходит активное бюджетное стимулирование (в первую очередь об этом свидетельствует то, что в таких регионах осуществлялась почти такая же "экономия" на расходах, что и в регионах, где сложился бюджетный профицит). В целом, такое положение дел указывает на то, что региональные бюджеты скорее сосредоточены на своей распределительной функции, и не являются инструментами развития экономики", - говорится в исследовании.
Долги
В ИКСИ отмечают, что 2022 году продолжилась тенденция к замещению региональных и муниципальных заимствований в форме банковских кредитов и государственных и муниципальных ценных бумаг на бюджетные кредиты, подавляющее большинство которых идет из федерального бюджета. Доля бюджетных кредитов в структуре долга субъектов РФ на 1 декабря 2022 года достигла 72,2%, хотя еще в начале 2022 года составляла 55,4%. Одновременно с этим наблюдалось сокращение задолженности регионов по кредитам от кредитных организаций более чем в пять раз, а также сокращение задолженности по государственным ценным бумагам на 15,1%. Аналогичные процессы происходят и в структуре муниципального долга.
В Минфине ранее отмечали, что значительная часть бюджетных кредитов предоставляется на погашение обязательств регионов и муниципалитетов по банковским кредитам и ценным бумагам. Новые обязательства в такой ситуации практически не берутся - единственным регионом с чистым приростом задолженности по государственным ценным бумагам в январе-ноябре 2022 года стала Калининградская область (задолженность по государственным ценным бумагам региона выросла на 113,3 млн рублей). Многие субъекты РФ на данный момент не осуществляют выпуск ценных бумаг (в 46 регионах на данный момент задолженность по ценным бумагам равна нулю).
"Безусловно, для региональных и местных бюджетов такая замена - это способ сокращения расходов на обслуживание долга, поскольку процентные ставки по бюджетным кредитам значительно ниже, чем по так называемому "коммерческому" долгу. Однако при такой системе объемы заимствований становятся в еще большей степени зависимыми от параметров, устанавливаемым Минфином. В итоге, основная часть заимствований направляется на исполнение обязательств, на финансирование которых в региональном или местном бюджете не хватает средств. Например, в течение 2022 года основная часть бюджетных кредитов (421,9 млрд рублей) была направлена в регионы, бюджеты которых были исполнены с дефицитом, в то время как объем бюджетных кредитов для регионов с "профицитными" бюджетами составил только 186,1 млрд рублей). При этом лишь небольшая часть бюджетных кредитов непосредственно увязывается с задачами развития регионов", - отмечают авторы исследования.
Что делать?
В ИКСИ считают, что в сложившейся ситуации необходимо обеспечить, чтобы субъекты РФ и муниципалитеты, которые в большей степени осведомлены об особенностях экономики "на местах", ее инфраструктурных потребностях, чем это возможно на федеральном уровне управления, могли стать полноценными участниками бюджетной политики, направленной на развитие. Это потребует изменений в распределение доходов между бюджетами, обеспечивающих возможности расширения объемов собственных и привлеченных средств, которые регион и муниципалитет сможет направить на инвестиционные цели и/или предоставление стимулов для частных инвесторов. "Необходимо увеличить долю доходов, остающихся в региональных и местных бюджетах, что также приведет к сокращению потребностей в перечислении регионам трансфертов из федерального бюджета. При этом в основу нового распределения доходов должны быть положены не только объемы налоговых и иных поступлений, собранных на соответствующей территории, но и задачи развития территорий (в том числе с учетом зарубежного опыта межбюджетного распределения доходов - ФРГ, Австралии и других стран)", - считают авторы исследования.
Также требуется смягчение ряда условий по привлечению регионами и муниципалитетами заемного финансирования и установка порядка автоматического включения в Ломбардный список Банка России вне зависимости от уровня кредитного рейтинга облигаций субъектов РФ и облигаций муниципальных образований, выпускаемых с целью финансирования инвестиционных (в том числе инфраструктурных) проектов, а также реализация программы выкупа Банком России части эмиссий таких облигаций, полагают в ИКСИ.