- Дмитрий Николаевич, готовится второе чтение законопроектов по реформе федеративных отношений и местного самоуправления. Знакомы ли вы с поправками к ним и насколько сильно они изменяют законопроекты?
- Я познакомился с поступившими к настоящему времени поправками. Таких, которые изменяют суть реформы, среди них нет. Есть споры относительно статуса автономных округов, их взаимоотношений с областью, дополнительные предложения об организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, поправки к переходным нормам законов. Базовыми же положениями законопроектов являются новый механизм разграничения полномочий, четкие правила взаимодействия между различными уровнями бюджетной системы, жесткая увязка функций публичной власти, способов их возникновения с источниками и порядком их финансирования. Предложений об изменении этих концептуальных положений нет.
- Но губернаторы и депутаты постоянно жалуются, что у них все отнимают.
- Эти жалобы, как правило, исходят от тех, кто внимательно не изучил законопроекты. В этом еще раз убеждает содержание поступивших поправок. Те, кто подавал поправки, точно изучили, во всяком случае, прочитали проекты законов. Так вот, среди поправок практически нет предложений о наделении дополнительными полномочиями органы власти субъектов Федерации или органы местного самоуправления. Объективный анализ реально существующих прав субъектов и муниципалитетов в сравнении с предложенными проектами неизбежно должен привести к выводу, что реформа предполагает существенную, я бы сказал, радикальную децентрализацию власти, наделение субъектов Федерации полномочиями действительно государственных образований в составе Федерации, законодательными полномочиями, которые сегодня практически отсутствуют. В отношении органов местного самоуправления предлагаемые гарантии их самостоятельности в пределах собственных полномочий на порядок выше существующих.
- Какова финансовая и юридическая цена этой реформы? Какие изменения потребуется внести в другие законы: налоговые, земельные и т.д.?
- Рассматриваемые преобразования не повлекут ухудшения положения налогоплательщика. Сегодня налоговое бремя на экономику непомерно велико, расходные обязательства государства еще больше. Сохранение такого положения недопустимо. Главная цель реформы состоит в том, чтобы функции государства в целом и каждого уровня власти в отдельности привести в соответствие с теми ресурсами, которые могут быть изъяты из экономики без ущерба для экономического развития страны.
Оптимизация функций государства, установление законодательных барьеров для принятия популистских, не соизмеряемых с экономическими возможностями государства решений, внедрение в результате реформы механизмов, стимулирующих все уровни власти к развитию предпринимательства, неизбежно приведут к сокращению налогового бремени.
Реализация законопроектов повлечет изменения (увеличение или уменьшение) объемов бюджетных расходов отдельных уровней публичной власти, но расходы консолидированного бюджета не увеличатся. Это финансовая сторона реформы.
Что же касается юридической цены, то подлежат пересмотру или отмене около 200 федеральных законов. Речь идет о тех законах, в которых ответственность за выполнение конкретных государственных обязательств размыта между существующими самостоятельными тремя уровнями публичной власти, не определены источники и способы их финансирования, о массе популистских законов, которые фактически не выполняются и являются, очевидно, неисполнимыми в будущем.
- Какие-то социальные обязательства государство с себя все-таки снимет?
- В рамках реформы нет задачи отказаться от социальных услуг, которые сегодня граждане фактически от государства получают. Средства, которые государство в настоящее время расходует на предоставление различного рода социальных льгот, должны быть потрачены на те же цели. Но в случае, если фактические расходы не покрывают обязательства государства перед всеми гражданами, которым соответствующие услуги гарантированы законом, то государству предстоит определить приоритеты, пересмотреть основания или порядок предоставления соответствующих льгот таким образом, чтобы их получателями стали люди, действительно в них нуждающиеся. Такого рода решения предстоит принять прежде всего федеральному центру, а также органам государственной власти субъектов Федерации, между которыми распределяются ответственность за социальную сферу и бюджетные средства, расходуемые на ее содержание. Государство должно быть предельно честным перед гражданином. Необеспеченные ресурсами, и, как следствие, неисполняемые обязательства власти перед гражданином наносят огромный ущерб и гражданину, и государству.
- Вот конкретный пример. Губернатор Иркутской области повысил зарплату учителям. Однако в региональном бюджете средств на это не было предусмотрено, поэтому он решил попросить денег из федерального бюджета. Тогда вице-премьер Валентина Матвиенко говорила: "Или признавайся, что не можешь выплатить зарплату, или ищи деньги".
- Думаю, что Валентина Ивановна, как и губернатор, в этом споре оказались заложниками существующей порочной практики взаимоотношений между федеральными, региональными и местными властями. Правда, чаще происходит наоборот, чем в вашем примере. Популярные политические решения провозглашаются обычно на вышестоящем уровне власти, а их реализация, в том числе финансирование, перекладывается на нижестоящие власти и бюджеты. Отсутствие жестких правил межбюджетных отношений, строго и определенно очерченной зоны собственной ответственности каждого уровня власти порождает и такие, как приведены вами, абсурдные примеры. В этих условиях у региональных и местных властей появляется возможность все положительное, что происходит в субъекте или муниципалитете интерпретировать как собственные достижения, а все неудачи перекладывать на вышестоящую власть, которая то ли денег мало выделила, то ли в полномочиях ограничила.
Сегодня предлагается законодательно четко определить перечень собственных полномочий субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, установив, что только эти полномочия финансируются за счет региональных и местных бюджетов. Оценить предстоящие финансовые обязательства органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления исходя из сложившихся фактических расходов на реализацию этих полномочий консолидированного бюджета страны. Пропорционально расходным обязательствам всех уровней власти распределить и закрепить на постоянной основе доходы всех уровней бюджетной системы. Например, на заработную плату учителям и обеспечение учебного процесса в общеобразовательных школах сегодня из всех бюджетов расходуется 147 миллиардов рублей. Согласно новому разграничению полномочий ответственность за обеспечение учебного процесса в школах возлагается на субъекты Федерации. Следовательно, 147 миллиардов рублей в виде собственных доходов и трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности закрепляются за бюджетами субъектов Российской Федерации. Теперь это их обязательства. Федеральная власть не вправе предписывать регионам, сколько из этих денег направить на учебники, сколько на заработную плату. Однако теперь региональная власть обладает всеми полномочиями и несет всю ответственность перед учителями, учениками и их родителями, и за качество обучения, и за заработную плату. Ссылки на отсутствие денег или недостаток властных полномочий никем в качестве оправдания приниматься не должны, требовать дополнительных средств на эти цели из вышестоящего бюджета регионы не вправе.
Против такой постановки вопроса довольно часто высказываются возражения. Аргументы сводятся к одному: в регионах средства будут потрачены на другие цели, работники бюджетной сферы субъектов и муниципалитетов пострадают. Здесь нам необходимо сделать выбор. Во-первых, в условиях бюджетного федерализма не существует способов принуждения самостоятельных органов государственной власти и местного самоуправления производить бюджетные расходы в заданных объемах и на определенные цели. Мы можем и должны сегодня законодательно установить запреты, на что не могут быть потрачены средства налогоплательщика. Но в пределах собственной компетенции выбор приоритетов (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство дорог и многое другое), определение объемов их финансирования - прерогатива субъектов и муниципальных властей. Это объективная реальность, мы не можем ее не признать. Поэтому, если исходить из того, что избранная теми же гражданами, что и центральная власть, власть субъекта Российской Федерации или муниципалитета будет проводить политику заведомо антинародную, противоречащую интересам проживающих на их территории граждан, будет тратить бюджетные деньги неизвестно на что, тогда необходимо упразднить и федерализм, и местное самоуправление как явления. Тогда необходимо возвращаться к доказавшему на нашей собственной исторической практике свою несостоятельность централизованному государству, назначать и снимать из Москвы нижестоящие власти, выделять из Москвы им деньги по смете и контролировать их расходование. Но это уже изменение конституционного строя страны. Вынужден об этом говорить, чтобы мы не исходили из иллюзий при построении каких-то управленческих моделей.
Если федеральная власть в силу Конституции обязана или полагает необходимым обеспечить финансирование каких-либо мероприятий на территориях в определенных заданных объемах либо предоставить единые социальные гарантии определенной категории граждан, есть только один способ. Выделить деньги из федерального бюджета, по единым утвержденным нормативам передать их в виде целевых субвенций субъектам или муниципалитетам либо через федеральные органы исполнительной власти на территориях донести их до потребителя соответствующих услуг.
- Сколько же времени и денег потребуется, чтобы заработал этот механизм?
- Полтора-два года при условии напряженной организационной и законотворческой работы Правительства, федерального парламента и региональных властей. Губернаторы такое обязательство на себя взяли, предложив на заседании Госсовета в октябре 2002 года на один год ускорить введение в действие этих законов.
- Дмитрий Николаевич, давайте все-таки подробнее остановимся на тех поправках, которые представили депутаты. Многие из них носили не просто противоречивый, а даже взаимоисключающий характер: одни требовали больше власти центру, другие, наоборот, предлагали полную либерализацию. Чьи мнения вы собираетесь учитывать?
- Утверждения об ограничении в результате реформы прав регионов были в основном на уровне абстрактных дискуссий. Сегодня, когда всем представилась возможность внести конкретные предложения, каждое из которых необходимо сформулировать, просчитать, обосновать, дискуссия о расширении прав региональных и местных властей сама собой закрылась. Поправок, предусматривающих дополнительную децентрализацию полномочий практически нет. Наоборот, есть масса предложений об их централизации. Эти поправки в основном вносят представители отраслевых комитетов Думы и Совета Федерации. Совершенно естественное стремление отраслевых специалистов обеспечить единообразие государственного регулирования в близкой им области жизнедеятельности страны. Также естественно, когда многие полагают, что их представление о той или иной функции государства является наиболее верным и именно это представление должно централизованно быть воплощено в жизнь на всей территории страны.
Об учете различных мнений следует сказать, что рассмотрены будут все без исключения предложения относительно места нахождения публичных функций на этажах власти. Этот вопрос не такой принципиальный, если соблюдается принцип; расходные обязательства распределяются вместе с доходными полномочиями. Важно, чтобы на выходе, в результате голосования всех этих пока разрозненных поправок не оказалось, что органы власти субъектов, муниципалитетов, обладая полномочиями по распоряжению средствами налогоплательщика, находясь на содержании у налогоплательщика, не выполняют общественно полезных функций.
- Но ведь вас критиковали не только левые, но и правые политики, которые опасаются роста государственного аппарата чуть ли не в десять раз.
- Чиновников больше не будет. В городских и сельских поселениях вместо назначенных сверху властей появится власть, сформированная жителями городов и сел. Кроме того, чтобы не увеличить нагрузку на налогоплательщика, предлагается установить законодательные ограничения на расходование бюджетных средств на заработную плату, в частности, депутатам местного самоуправления. Во всем мире депутаты представительных органов местного самоуправления работают на общественных началах, без зарплаты. У нас же сегодня в большинстве существующих 11 тысяч муниципалитетов они работают на постоянной основе за заработную плату. И это при наших бесконечных жалобах о катастрофической нехватке денег на ЖКХ, школы, больницы. Эти и другие предусмотренные проектами законов меры в финансово-бюджетной сфере должны в конечном итоге привести к сокращению бюджетных расходов. Здесь закономерно законопроекты подвергаются жесткой критике со стороны муниципальных властей, вплоть до апелляции к Европейской хартии местного самоуправления. Муниципальным депутатам более благополучной в экономическом отношении Европы хартия, видите ли, не мешает работать на общественных началах, а для наших - это непреодолимое препятствие.
- Поскольку вы заговорили о международном опыте, то расскажите, как вы относитесь к Европейской хартии и соответствует ли ей ваш проект закона? Прошел ли этот проект закона какую-либо международную экспертизу?
- Европейская хартия местного самоуправления обобщила лучший европейский опыт организации власти на местах и закрепила его в виде международного правового договора. Мы являемся участниками этого договора. Проект закона прошел тщательную экспертизу на соответствие Европейской хартии местного самоуправления и получил у международных экспертов абсолютную поддержку и с точки зрения формально юридической, и, главное, с точки зрения его большей эффективности и реалистичности по сравнению с ныне действующим законом.
- Скажите, а готовы ли изменения в налоговое и бюджетное законодательство, ведь депутаты при первом чтении в Думе критиковали реформу именно за отсутствие экономического обоснования?
- Экономическое обоснование было подготовлено и представлено в Думу одновременно с законопроектами. Корреспондирующие изменения в бюджетное и налоговое законодательство также подготовлены. В нескольких вариантах. Но для того чтобы сделать окончательный выбор между ними, необходимо решить две проблемы. Первое. Необходимо принять окончательное решение относительно продолжения налоговой реформы. Нужно решить, какие налоги и как изменяются. В результате налоговой реформы необходимо решить вопрос не только снижения налогового бремени на экономику, но и справедливого распределения доходов между субъектами и муниципальными образованиями. Дифференциация уровня экономического развития и, следовательно, бюджетной обеспеченности регионов и в еще большей степени - муниципалитетов в нашей стране огромна. При реформировании налоговой системы налоги, полностью или частично поступающие в региональные или местные бюджеты, должны быть по возможности сконструированы так, чтобы они стали максимально распространенными и наименее мобильными. Недопустимо, чтобы из 1 триллиона 350 миллиардов рублей, подлежащих закреплению в виде доходов согласно законопроектам за регионами и 835 миллиардов рублей - за муниципалитетами, львиную долю получили несколько субъектов и несколько десятков муниципальных образований, которые станут сверхдоходными, а расходные обязательства остальных будут ничем не обеспечены. Не заслуга жителей Ханты-Мансийского автономного округа, что на его территории есть нефть, так же как и не вина жителей Рязанской области, что в области нефти и газа нет. Нынешнее разграничение доходных полномочий в рамках существующей налоговой системы несправедливо. Как бы ни было с политической и экономической точек зрения трудно, его предстоит исправить, в том числе в ходе налоговой реформы, ответственность за которую несет Правительство.
Вторая проблема, которую необходимо решить, для того чтобы сделать окончательный выбор между вариантами разграничения доходов, зависит от парламента. Для получения исходной базы распределения налоговых доходов должны быть проголосованы поправки к внесенным законопроектам, касающиеся разграничения расходных обязательств. Любая более или менее значимая передвижка расходных полномочий субъектов или муниципалитетов влечет существенное, иногда на порядки, изменение степени сложности проблем распределения доходов, изменения налоговой системы.
- А как именно вы собираетесь пройти этот этап согласования?
- С точки зрения технологии принятия решения, на мой взгляд, наиболее верный путь следующий. Правительство Российской Федерации определяется со стратегией налоговой реформы на среднесрочную перспективу с учетом необходимости решения вышеназванной двуединой задачи: снижение налогового бремени и минимизация неравномерности региональных и местных налогов. На основе выработанных решений и принятых в первом чтении проектов в Думу представляется рабочий вариант изменений в налоговое и бюджетное законодательство. Проект этих изменений в нулевом чтении обсуждается в парламенте и одновременно принимается во втором чтении президентский пакет. На основе окончательно принятого во втором чтении разграничения расходных обязательств и с учетом замечаний Госдумы к предложенному варианту распределения доходов Правительством до рассмотрения президентских проектов в третьем чтении официально вносится пакет поправок в бюджетное и налоговое законодательство. Представляется, что это единственный технологичный путь принятия сложного комплексного многоаспектного решения. Сегодня, пока идут дискуссии о централизации или децентрализации расходов, принять выверенное решение об изменении налоговой системы невозможно. Так, Комитет Госдумы по образованию предлагает выплачивать зарплату учителям не через регионы, а через субвенции из федерального бюджета. А это означает, что нужно 147 миллиардов рублей из бюджетов субъектов РФ изъять и поднять на федеральный уровень. Это одна из самых значимых сумм в нижестоящих бюджетах. Если эта поправка принимается, это означает, что нет необходимости менять конструкцию значительной части налогов, пересматривать организационные и финансовые затраты на их администрирование. И наоборот, если, к примеру, принимается предложение о передаче указанных полномочий на муниципальный уровень, то проблема значительно усложняется. Дополнительный налоговый доход местных бюджетов общим объемом 147 миллиардов рублей, отвечающий требованиям равномерной распространенности на муниципальном уровне в условиях действующей налоговой системы и существующих различий в экономическом развитии районов, городских и сельских поселений отсутствует.
- Реформа местного самоуправления - это все-таки составная часть "большой" административной реформы. Как соотносится этот законопроект о местном самоуправлении с другими частями административной реформы, в частности, с реформой Правительства?
- Реформа федеративных отношений и местного самоуправления - действительно важнейшая составляющая административной реформы. Совершенствование системы федеральных органов исполнительной власти невозможно без определения их функций. А функции федерального уровня невозможно установить без определения функций государства в целом и их разграничения между существующими тремя уровнями публичной власти. Вырабатываемые сегодня решения о совершенствовании структуры Правительства полностью увязаны с реформой местного самоуправления и федеративных отношений.
- Если пакет законопроектов будет одобрен и принят, не приведет ли это к некой перекройке административно-территориального деления, так называемой муниципальной карты России?
- Границы территорий субъектов Федерации не могут быть изменены федеральными законами. В Конституции закреплено, что изменение границ субъектов возможно только с их согласия. Что касается муниципальной карты России, то существующие муниципалитеты не упраздняются. Изменяется только принцип определения их границ. Согласно новому законопроекту границы территорий городских и сельских муниципальных образований должны быть значительно расширены. Эти решения - компетенция законодательной власти субъектов Федерации.
- Сегодня жители сельских образований полностью поражены в правах. Родиться, жениться, получить свидетельство о смерти и доверенность, засвидетельствовать право собственности и т.д. сельский человек должен в городе. Ранее все это жители деревни могли сделать в своей администрации по месту жительства, сейчас все же централизовано. Штаты в сельских администрациях сокращены и расчетные счета закрыты, а в городах, наоборот, штат увеличен в несколько раз. Иными словами, линия власти перерезана на самом главном участке, как раз там, где решения государства должны быть реализованы. Намерены ли законодатели при утверждении закона о местном самоуправлении исправить создавшееся положение?
- Абсолютно справедливые замечания. Такие предложения сегодня есть. Они уже оформлены в виде законодательных инициатив и внесены в Государственную Думу.
- Вы выступаете за то, чтобы муниципальные образования строились в поселениях. Что это такое?
- Этот термин придуман не нами, это конституционная норма. Статья 131 Конституции гласит, что местное самоуправление в РФ осуществляется в городских и сельских поселениях. Термин "поселения" также есть в действующем Законе о местном самоуправлении, в Градостроительном кодексе Российской Федерации. Это родовое понятие, обозначающее городские и сельские населенные пункты. В различных субъектах Российской Федерации имеются различия и в названиях поселений: на юге России это села, станицы, кишлаки, аулы, на севере - деревни, в Якутии - улусы. Именно они являются первичной и основной ячейкой местного самоуправления. Местное самоуправление должно осуществляться там, где непосредственно живут люди - в городах и селах. Такова мировая и наша отечественная историческая практика. Район в сельской местности - огромная территория, предназначенная для отправления государственной власти. К настоящему времени так сложилось, что абсолютное большинство сельских районов в нашей стране являются муниципалитетами. Предстоящая реформа не ломает эту практику. Но в соответствии с логикой организации муниципальной власти, в соответствии с мировым опытом на районном уровне если и осуществляется местное самоуправление, то оно вторично, производно от самоуправления городов и сел.
- Вопрос из Курска. Почему государственная власть в Курской области до сих пор функционирует на уровне районов? Это она таким образом жестко сопротивляется передаче собственности в муниципалитеты? Почему жилищный фонд находится еще в федеральной собственности и не передается в установленном порядке муниципальным образованиям?
- Сплошь и рядом возникающие такого рода вопросы, споры и неразбериха, многочисленные судебные тяжбы по всей стране относительно организации местного самоуправления во многом обусловлены отсутствием внятных детальных правил в этой области. Проводимая реформа вызвана необходимостью установить эти правила, установить конкретные организационные и финансовые механизмы, обеспечивающие реализацию конституционных принципов организации местного самоуправления на всей территории страны. Бесконечные споры, перекладывание различными уровнями власти ответственности друг на друга - это холод в домах, ухабистые дороги, задолженности по зарплате. От этого страдают люди. Мы должны с этим покончить.
- Спасибо.