Поделиться
"РГ":
- Сергей Николаевич, по слухам, отечественное рекламное законодательство ожидают серьезные изменения. Говорят даже, что готовится совершенно новый закон о рекламе. С чем это связано?
- До середины 1995 г. законодательство Российской Федерации достаточно фрагментарно регулировало отношения, связанные с производством, размещением и распространением рекламы (преимущественно в рамках административного и гражданского права).
Правовая неурегулированность многих вопросов рекламной деятельности приводила к значительным нарушениям в этой сфере, в том числе обману, дискредитации конкурентов. Особую опасность представляла реклама "финансовых пирамид" (АО "МММ", "Русский дом Селенга", "Русская недвижимость", "Хопер Инвест" и др.). В значительной степени подобные манипуляции, базировавшиеся на ажиотажной рекламе, стали возможны из-за отсутствия в тот период адекватной законодательной базы, регулирующей отношения в сфере рекламы финансовых услуг.
Закон о рекламе, впервые в истории нашей страны, появился в 1995 году. В него неоднократно вносились поправки, но принципиального изменения он за эти годы не претерпел. Жизнь ушла вперед, повзрослел потребитель, изменилась экономическая ситуация в стране. Естественно, изменился и рекламный рынок. Действующий закон уже во многом не соответствует сегодняшним реалиям. Появились новые стимулы для развития этого рынка и новые проблемы, связанные в том числе с тем, что некоторые участники рынка научились обходить даже обоснованные запреты и ограничения, поддерживая у населения стойко негативное отношение к рекламе как таковой.
Вот лишь некоторые из существующих проблем.
Несмотря на то что вопрос о консолидированном регулировании отношений в области рекламы в рамках единого нормативного акта - Закона "О рекламе" был поддержан участниками проходивших парламентских слушаний, изменений в данном направлении по сути не последовало. По-прежнему нормы, регулирующие отношения по производству, размещению и распространению рекламы, рассредоточены по отраслевым законам, что приводит к серьезным проблемам в процессе правоприменения. Так, норма, посвященная рекламе лекарственных средств, содержится в Законе "О лекарственных средствах". Отсутствие в указанном законе механизма контроля ее соблюдения так и оставило данную норму неприменимой. Два закона - "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и "О рекламе" - содержат требования к рекламе алкогольной продукции. Установление требований к рекламе одного товара в рамках двух федеральных законов вызывает их различное толкование как субъектами рекламной деятельности, так и правоохранительными органами, вызывая негативные последствия на рекламном рынке. Аналогичная ситуация складывается с закреплением положений, посвященных рекламе в рамках законов "О рынке ценных бумаг", "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" и др.
Дробление рекламного законодательства подрывает целостность системы регулирования рекламной деятельности. Следует консолидировать нормы, регулирующие отношения в сфере рекламной деятельности, в рамках Закона "О рекламе" и исключения соответствующих положений из отдельных отраслевых законов.
Уточнения требует порядок размещения наружной рекламы.
Законом "О рекламе" не проводится четкого разграничения понятий наружная реклама и средство стабильного территориального размещения, на котором размещается реклама. На практике это приводит к тому, что органы местного самоуправления при определении порядка выдачи разрешений на размещение наружной рекламы вторгаются в сферу регулирования вопросов содержания рекламной информации, размещаемой на средствах наружной рекламы, и, соответственно, при выдаче разрешений на размещение наружной рекламы имеют возможность необоснованного отказа в размещении рекламы отдельных товаров и хозяйствующих субъектов. Такие действия часто влекут за собой ограничение единства экономического пространства Российской Федерации и выходят за пределы компетенции органов местного самоуправления.
Кроме того, органы местного самоуправления вне зависимости от того, кто является собственником земельного участка, на котором предполагается установить рекламный стенд, выдают разрешение на установку той или иной стальной конструкции. Делают они это по согласованию с ГИБДД и с органами управления автомобильным или железнодорожным транспортом. Взимают за выдачу разрешения плату. Когда разрабатывали закон, предполагалось, что органы самоуправления будут проводить основной объем работ по оценке безопасности конструкций для движения. Реально же эту работу делают не они, а ГИБДД или органы управления транспортом. Однако на практике все вылилось в иную схему: орган местного самоуправления взимает плату, а все работы проводит ГИБДД, не получая никакого возмещения. Автоинспекторы и транспортники вынуждены требовать от рекламных агентств оплаты своей работы. Ситуация проблемная, и год от года она доставляет все больше хлопот не только антимонопольным органам, но и рекламному сообществу.
Серьезной проблемой стало и широкое распространение продажи товаров по образцам (дистанционные продажи), сопровождаемой рекламой (так называемые "телемагазины", рассылка рекламных буклетов по почте и т.д.). Реклама является неотъемлемой частью такого рода деятельности, позволяя продавцу-рекламодателю в наиболее выгодном свете продемонстрировать с телеэкрана товар, описать его характеристики и способы использования. Часто оказывается, что реклама не содержит информации о том, у кого потребитель приобретает товар, кто является его производителем, а сообщается только контактный телефон, позвонив по которому можно заказать рекламируемый товар. Информация о местонахождении продавца, к которому можно предъявить претензии по поводу качества приобретенной продукции, как правило, отсутствует также и у рекламораспространителя. Такая схема продаж позволяет недобросовестному продавцу обманывать потребителя и уходить от ответственности. Аналогично складывается ситуация, когда рекламодатель-продавец указывает в рекламе в качестве своего адреса только номер абонентского почтового ящика.
Вот лишь некоторые примеры, подтверждающие обоснованность утверждения об отсутствии надлежащего обеспечения баланса интересов участников рынка, потребителей и общества в целом.
Совершенствование законодательства о рекламе должно позволить восстановить утраченный баланс. Однако принципиальный момент заключается в том, что к изменениям законодательства необходимо подходить комплексно. Речь идет о внесении изменений в законы "О защите прав потребителей", "О рекламе", антимонопольное законодательство в части недобросовестной конкуренции. Тогда получится создать действительно единую правовую базу, которая позволит обеспечить баланс интересов и при этом не исчерпать возможности для развития рынка, не создать препятствия для проявления творческой инициативы и одновременно не нанести ущерб гражданам.
"РГ":
- Не так давно шли серьезные споры о том, что такое эфирное время. Вопрос вроде бы технический, но от его решения в конечном счете зависит психологическое самочувствие всех телезрителей и финансовое самочувствие телеканалов. Он ведь законодательно так и не решен?
- Совершенно верно. После того как, несмотря на сопротивление исполнительной власти, в статью 11 Закона "О рекламе" был внесен ряд поправок, возникли сложности в связи с неоднозначной трактовкой положений закона субъектами рекламной деятельности, антимонопольными органами и судами в отношении размещения рекламы в радио- и телепрограммах.
В частности, это касается порядка определения предельно допустимого объема рекламы в радио- и телепрограммах. Согласно статье 11 Закона "О рекламе" в радио- и телепрограммах, не зарегистрированных в качестве специализирующихся на сообщениях и материалах рекламного характера, реклама не должна превышать 20 процентов эфирного времени.
Вместе с тем законодатель не раскрывает понятие эфирное время и не содержит прямого указания на временной период (минута, час, сутки, неделя и т.д.), от которого следует определять объем рекламы в телепрограммах. Отсутствие временных критериев для определения объема рекламы в телепрограммах не позволяет антимонопольным органам осуществлять надлежащий контроль соблюдения данного положения рекламного законодательства телеканалами.
Кроме того, Закон "О рекламе" устанавливает, что передачи, продолжительность трансляции которых составляет более чем 15 минут, а также радиопостановки и художественные фильмы не могут совмещаться с рекламой чаще чем через каждые 15 минут или могут прерываться столько раз, сколько 15-минутных периодов включают эти передачи, радиопостановки и художественные фильмы.
Данная норма закрепляет два требования: первое касается прерывания передач рекламой; второе - совмещения с рекламой.
Нечеткость формулировки данного положения закона (использование союза "или") не позволяет сделать однозначный вывод о возможности одновременного использования в радио- и телепередачах двух указанных способов размещения рекламы.
Ограничительное толкование указанного положения закона по сути может практически полностью лишить региональные телекомпании возможности распространения рекламы в ретранслируемых программах центральных телеканалов.
В связи с этим необходимо более четко определить порядок прерывания и совмещения радио- и телепередач с рекламой.
Данные проблемы МАП России вынуждено решать путем толкования закона. Однако мы являемся сторонниками того, чтобы раз и навсегда ответы на эти вопросы появились в законе.
"РГ":
- Новая редакция закона о рекламе, как мы понимаем, уже пишется. А в каком состоянии поправки в другие законы?
- Изменения и дополнения в Закон "О защите прав потребителей" уже рассмотрены на заседании Координационного совета по совершенствованию рекламного законодательства, который существует при МАП. Надеюсь, до конца года в случае одобрения их Правительством России они поступят на рассмотрение Государственной Думы. Поправки, касающиеся недобросовестной конкуренции, очевидно, появятся где-то в начале следующего года. То есть исполнительная власть последовательно, по шагам, зная, чего хочет от каждой из своих законодательных инициатив, движется к главной цели, которую коротко можно было бы выразить так: баланс интересов, максимальный стимул для развития рынка, но не в ущерб гражданину.
"РГ":
- Сергей Николаевич, к вопросу об алкоголе: не хотите ли вы сказать, что "драконовские" требования в части рекламирования этой продукции станут в новой редакции закона более либеральными?
- На наш взгляд, требования к рекламе алкоголя действительно сегодня очень жесткие. Нужно не то чтобы смягчить их, а изменить в принципе систему ограничений. Это касается не только алкоголя. Да, не секрет, реклама алкоголя достаточно дорогостоящая, она выгодна для рекламораспространителей, для рекламопроизводителей, она выгодна для производителей самой продукции. И она все равно есть - скрытая реклама - и будет, пока будут запреты.
С нашей точки зрения, скрытая или завуалированная реклама товаров, запрещенных к рекламированию вообще или определенным способом, гораздо опаснее и проблемнее прямой.
В частности, широкое распространение получает реклама зарегистрированных товарных знаков (брэндов), отдельных элементов упаковки алкогольной продукции в местах, в которых рекламирование такой продукции запрещено или ограничено (телевидение, периодические печатные издания, наружная реклама и др.).
Пресечение распространения подобной рекламы антимонопольными органами затруднено в связи с отсутствием в законодательстве соответствующих правовых механизмов, позволяющих четко идентифицировать данную рекламу и определить ее правовой статус. Так, например, регистрация товарного знака на различные группы товаров, в том числе на ограниченные к рекламированию, позволяет его использовать в рекламе не запрещенных к рекламированию товаров вне зависимости от того, осуществляется производство и реализация данного товара на рынке или нет. Зачастую у потребителей рекламной информации подобная реклама однозначно ассоциируется с конкретным товаром, реклама которого ограничена.
В ряде случаев производители ограниченной к рекламированию продукции, используя завуалированные способы ее рекламирования, получают необоснованные конкурентные преимущества по сравнению с теми хозяйствующими субъектами, которые четко соблюдают установленные законодательством запреты.
Для устранения подобных ситуаций, возможно, необходимо закрепить требование о том, что при использовании в рекламе товарных знаков, зарегистрированных для различных категорий товаров, на него распространяются все ограничения к рекламированию, которые предусмотрены законодательством о рекламе в отношении товаров, для которых данный товарный знак зарегистрирован. Опыт такого решения проблем имеется в ряде зарубежных стран, например в Польше.
Таким образом, можно резюмировать позицию. Перечень существующих ограничений и запретов на рекламу отдельных товаров может быть пересмотрен одновременно с исключением возможности обхода остающихся запретов и ограничений в рекламной деятельности и повышением размеров штрафа за несоблюдение рекламного законодательства.
Владимир Аксенов:
- Сергей Николаевич, вы говорили о Законе "О рекламе" и о взаимодействии субъектов рынка. Наверное, не все еще знают, что существуют профессиональные ассоциации и объединения, которые выполняют роль саморегулирования отрасли. В других странах саморегулирование в рекламе достаточно хорошо развито. Хотелось бы узнать вашу позицию на этот счет. Должны ли у нас развиваться институты саморегулирования?
- Спасибо за вопрос. У нас позитивное отношение к развитию саморегулирования, в том числе в рекламном деле. Министр Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Илья Артурович Южанов еще полтора года назад на расширенном заседании коллегии министерства заявил о возможности в перспективе передать часть функций и полномочий в сфере контроля рекламной деятельности от государства саморегулируемым организациям. Для этого необходимо создать правовое обеспечение деятельности таких организаций, то есть должен появиться соответствующий закон.
Пока же мы намерены всячески поощрять деятельность саморегулируемых организаций. Основной функцией саморегулируемой организации видится разработка правил или стандартов предпринимательской деятельности, а также контроль за их соблюдением.
Правила и стандарты саморегулируемых организаций могут содержать любые нормы, не противоречащие законодательству Российской Федерации. Правила и стандарты саморегулируемых организаций должны устанавливать дополнительные требования к деятельности своих участников по сравнению с требованиями, установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Таким образом, система рекламного законодательства, устанавливающая общие параметры рекламного рынка, выступает (и должна выступать) базой для формирования системы правил и стандартов саморегулирования рекламы.
В то же время нельзя забывать о том, что, устанавливая требования к рекламе (распознаваемость, добросовестность, достоверность, ограничения рекламирования отдельных видов товаров, особенности отдельных способов рекламирования и т.д.), государство обеспечивает их соблюдение посредством возможности государственного принуждения в отношении нарушителей установленных правил.
Органы саморегулирования не наделены функцией государственного принуждения, и поэтому передача полномочий по контролю соблюдения положений рекламного законодательства на сегодняшний день невозможна. Как невозможно и решение органами саморегулирования вопросов, связанных с обеспечением свободы экономической деятельности, защитой от недобросовестной конкуренции и обеспечением прав потребителей рекламы, вытекающих из прямых государственных обязанностей.
Мы в поисках разумного сочетания роли государства и общества в регулировании рекламной деятельности.
- Сергей Николаевич, вы считаете, что требуется совершенно новый закон о рекламе, который нужно сесть и написать с чистого листа? Или лучше идти путем поправок и латаний существующего закона?
- Скажу так. Мы идем по пути существенного пересмотра закона о правах потребителей, существенного пересмотра норм по недобросовестной конкуренции. Невозможно до бесконечности латать дыры, мы практически исчерпали возможности штопки. Но с чистого листа написать закон о рекламе уже не получится. Слишком много пережито за прошедшие годы рекламным рынком, потребителями и нами.
Борис Еремин:
- Если речь идет о системном переосмыслении закона, видимо, начинать надо с первоосновы - с формулировки того, что есть реклама. Действующая формулировка, может быть, и есть самый главный тормоз в развитии рынка. Как отделить рекламу от свободы слова и свободы информации, необходимой для потребителей? Аудитории, состоящей из потребителей, интересна не просто реклама, ей нужна достоверная и полная информация о субъектах экономической деятельности, об их товарах и услугах. А по российскому закону это отнесено к рекламе, и рекламой можно назвать даже эту публикацию. Какова позиция министерства в отношении формулировки?
- Если позволите, прежде чем я отвечу на ваш вопрос, поясню. Недавно была очень полезная и интересная дискуссия. На одном из последних заседаний Правительство Российской Федерации одобрило законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон "О наркотических средствах и психотропных веществах", как раз касающийся вопроса рекламы. Так вот, во время его предварительного обсуждения с заинтересованными министерствами и ведомствами встал вопрос о разграничении понятий "реклама" и "пропаганда", "реклама" и "распространение сведений в целях рекламы". Где грань, и есть ли она, между пропагандой и рекламой, где грань вседозволенности и разумного ограничения свободы на распространение информации?
Да, мы за то, чтобы гражданин имел возможность получить наиболее полную информацию о свойствах товара, о его производителе. Чтобы имел возможность знать, куда ему обратиться в случае, если возникли какие-то проблемы с качеством приобретенного товара, его безопасностью и способом использования.
Что же касается определения рекламы, данного в действующем законе, то должен сказать, что за последние годы предпринималось много попыток изменить определение рекламы. Однако все они были признаны неудачными не только антимонопольными органами, но и рекламным сообществом и объединениями потребителей. Хотя, конечно, этот факт не может быть аргументом в пользу отказа от попыток усовершенствовать понятийный аппарат закона. В частности, обсуждается возможность нераспространения требований, предъявляемых к рекламе, на случаи распространения информации, которая должна быть размещена в силу прямого указания закона.
Сергей Коптев:
- Один наш клиент на просьбу обойтись в рекламе, следуя закону, без образа ребенка предложил уточнить: не означает ли этот запрет, что в нашей стране семья - это пара случайно встретившихся взрослых, не имеющих ни детей, ни бытовых проблем, с ними связанных. Мой вопрос о способах регулирования рынка рекламы. Наш закон функционирует как запретительный, но рекламная информация помогает покупателю делать выбор. Мы имеем своего рода свободу слова. Европа движется к законодательному обеспечению информационной полноты на рынке (вплоть до описания возможных побочных явлений). Да, это перегружает. Но может быть, в этом будущее и у нас.
- Понимаю ваш вопрос. Почему мы и говорим о необходимости изменения закона о рекламе в совокупности с другими - о защите прав потребителей, антимонопольного законодательства. Именно потому, что мы хотели бы от закона запрещающего, причем иногда без объяснимых причин, перейти к закону, который бы создавал механизмы, дополняющие недостаток саморегулирования в тех случаях, когда рынок по тем или иным причинам не в состоянии отрегулировать проблему сам.
Алексей Ковылов:
- Вы в самом начале сказали о том, что толкование Закона "О рекламе" - сложный и противоречивый вопрос. Мы с этим время от времени сталкиваемся. И хотелось узнать, каков механизм принятия решений сотрудниками МАП? Скажем, где допустимо использование детей в рекламе, а где нет? Приведу свежий случай, достаточно спорный, с которым мы столкнулись. Условно говоря, рекламируются кондиционеры для стирки белья, которые его смягчают. После стирки полотенце очень удобно для детей, потому что оно становится на порядок мягче. В данном случае покупателем является, видимо, добропорядочная мама, косвенным потребителем - ребенок. Как рассматривать эту ситуацию? Все-таки, с моей точки зрения, нужно не просто формально подходить - вот мелькнул образ ребенка, а смотреть, не используется ли образ ребенка во вред потребителю.
- Положения Закона "О рекламе", предусматривающие защиту несовершеннолетних при производстве, размещении и распространении рекламы и не допускающие использование их образов в рекламе товаров, непосредственно для них не предназначенных, были выработаны на основе более чем векового зарубежного опыта и нашли свое отражение в нормах международного права.
Использование образов несовершеннолетних в рекламе товаров, непосредственно не предназначенных для несовершеннолетних, способно сформировать у них мнение о том, что он может использовать указанные товары наравне со взрослыми, хотя зачастую в связи с отсутствием опыта и необходимых жизненных знаний использование указанной категории товаров способно создать для несовершеннолетнего опасную ситуацию либо нанести вред его здоровью.
Вместе с тем мы разделяем озабоченность рекламного сообщества в связи с отсутствием перечня товаров, предназначенных непосредственно для несовершеннолетних. МАП России еще в 1998 году предлагал утверждать Правительством России перечень товаров, в рекламе которых допускается использование образов несовершеннолетних. Это в значительной степени позволило бы стабилизировать ситуацию, связанную с использованием образов несовершеннолетних в рекламе.
"РГ":
- А как будет идти работа над новым законом? Он будет создаваться в недрах МАП либо Координационным советом по совершенствованию законодательства, который вы возглавляете? Как будет учитываться мнение всех участников рекламного поля?
- При совершенствовании рекламного законодательства, безусловно, следует учитывать позиции всех заинтересованных сторон - субъектов рекламной деятельности, потребителей и общества в целом.
МАП России как орган, осуществляющий государственный контроль соблюдения рекламного законодательства, имеет собственные наработки по отдельным направлениям его совершенствования. Они учитывают реальную экономическую ситуацию в стране и те проблемы в правоприменении, с которыми сталкиваются субъекты рекламной деятельности и контролирующие органы.
Поэтому МАП России планирует подготовить законопроект, в котором следует максимальным образом учесть разумные предложения основных участников рекламного рынка и потребителей. Как только законопроект будет готов, он обязательно пройдет экспертизу в рамках Координационного совета по совершенствованию рекламного законодательства при МАП России.
При этом особо хочу подчеркнуть, что все вопросы, связанные с неоднозначной оценкой отдельных положений законопроекта, безусловно, станут предметом детального обсуждения и поиска наиболее компромиссного решения. Мы обратимся с просьбой принять участие в обсуждении законопроекта к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации. Но это будет уже после декабрьских выборов.