Поделиться
С 2006 года за каждым муниципалитетом будут четко закреплены вполне конкретные полномочия. Это сейчас еще можно, например, ответственность за бедственное положение городских библиотек переложить на Министерство культуры или региональных чиновников, которые не выделили денег на ремонт и обновление фондов. А перебои с отоплением - на реформу ЖКХ, детище федеральной власти. Конечно, хорошо, что появится ясность, с кого спрашивать за ту или иную проблему. Но много ли удастся сделать мэрам, если в одном кармане у них будет дыра, а в другом - прореха?
Разделим по совести и справедливости
Наивно полагать, что через три года на местные бюджеты прольется дождь изобилия. Тем не менее, как считают разработчики поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы, благодаря нововведениям полномочия муниципальной власти не останутся без серьезной финансовой поддержки.
Довольны только дотационные территории, а остальные не смогут обеспечить надбавки к зарплате.
- В составе местных бюджетов в соответствии с территориальной организацией местного самоуправления будут выделены бюджеты поселений, бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов, - объяснил корреспонденту "РГ" руководитель Департамента бюджетной политики Минфина РФ Алексей Лавров. - Главная новация - четкое разграничение расходных обязательств между бюджетами всех уровней. Например, если социальная защита ветеранов труда отнесена к ведению регионов, то не должно быть федеральных законов, устанавливающих систему льгот для этой категории граждан и соответственно объем расходов на эти цели из региональных бюджетов. Они определяются только законодательством субъектов Федерации. Если же федеральные органы власти хотят, чтобы те или иные расходы финансировались по всей территории страны примерно одинаково, то они могут делегировать эти полномочия регионам или муниципалитетам с предоставлением субвенций. Таким образом, существующую сейчас систему: "мой мандат - твой бюджет" (то есть, например, льготы устанавливал федеральный закон, а за его исполнение отвечали на местном или региональном уровне) заменяют на систему: " мой мандат - мой бюджет". И тот уровень власти, который устанавливает расходные обязательства, должен будет их финансировать и исполнять. Для того чтобы реализовать этот принцип, потребуется внести изменения примерно в целый ряд законов, которые сейчас противоречат новому разграничению полномочий. Так что работа предстоит очень серьезная, и завершить ее надо к середине следующего года, иначе бюджеты на 2005 год по-прежнему будут перегружены "необеспеченными мандатами".
Теперь - о бюджетных доходах. За каждым территориальным уровнем бюджетной системы предлагается закрепить по два крупных собственных (региональных или местных) налога. За поселениями - налог на имущество физических лиц и земельный налог, за муниципальными районами - транспортный налог и торговый сбор (городской округ сможет вводить все 4 местных налога), за субъектом Федерации - налог на имущество организаций и налог на игорный бизнес. По сути региональным налогом также является налог на прибыль организаций в пределах 4-процентной ставки. Это серьезный шаг к расширению налоговой автономии региональных и местных властей - при том, что наша налоговая система, основанная на налогах с юридических, а не физических лиц, с трудом поддается децентрализации.
Одновременно вводится новая система отчислений от федеральных налогов. В отличие от нынешней практики она будет устанавливаться не ежегодными законами о бюджетах, а непосредственно Бюджетным кодексом. Так, предлагается закрепить на постоянной основе за бюджетами поселений и районов по 15 процентов поступлений от налога на доходы физических лиц (городской округ соответственно получит 30 процентов). За субъектами Федерации закрепляется 70 процентов этого налога, из которых 20 процентов они обязаны своими законами передать местным органам власти - в зависимости от условий конкретного региона либо районам, либо поселениям. Кроме того, территориальные бюджеты получат 90 процентов налогов на малый бизнес (по 30 процентов на каждый уровень бюджетной системы).
Что касается финансовой помощи, то основной подход состоит в том, чтобы перевести действующую уже три года федеральную методологию выравнивания бюджетной обеспеченности на региональный уровень. Предполагается, что будут созданы фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов, фонды софинансирования, фонды муниципального развития. Главное требование в том, чтобы их средства распределялись по объективным методикам, а не для восполнения расчетного дефицита, как это делается сейчас в большинстве субъектов.
Из наиболее существенных новшеств можно отметить также и отрицательные трансферты - изъятие у сверхобеспеченных поселений и районов части доходов, которые будут распределены другим муниципалитетам. Такая схема применяется во многих европейских странах и позволяет решать очень важную проблему. На одной территории добывают нефть, а на другой - в основном сельскохозяйственное производство. Так исторически сложилось. И было бы несправедливо полностью передать счастливчикам крупные налоговые источники. Тогда мы получим как минимум 10 процентов муниципалитетов, у которых доходы в 3-10 раз будут выше, чем в среднем по субъекту Федерации. Это крайне негативно скажется на всей системе межбюджетных отношений. Правительство предлагает механизм, который позволит избежать таких коллизий. Если бюджетная обеспеченность окажется в два раза больше, чем в среднем по региону, изымать будут не более 50 процентов от части доходов, которые окажутся сверх этого показателя.
Подсчитали - прослезились
Мэры внимательно изучили то, что сулят им поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. И особого восторга они у них не вызвали. Эта тема была, пожалуй, самой обсуждаемой на Международной конференции губернаторов и мэров городов России и Европы.
"Мы подсчитали: в 2006 году, когда в силу вступят закон и поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, наш бюджет потеряет около 50 процентов нынешних доходов, - возмущался глава администрации города Десногорска Смоленской области Михаил Хоботов. - И с чем выполнять те обязательства, которые определены новым законом? Местных-то налогов почти не осталось. Да, земельный налог действительно большой, но его еще собрать надо. С кого? На наших землях - развалившиеся хозяйства, которые уже давно не в состоянии чего-либо платить. Еще нам оставляют налог на имущество физических лиц. Но для нашего бюджета это копейки. Говорят, на нем весь мир живет, но мы же - в России. Мегаполисы, наверное, его хорошо будут собирать. А мы? Этот налог будут рассчитывать по рыночным ценам. У нас уже сейчас, как только об этом заговорили, люди начали расприватизировать свои квартиры. Они прекрасно понимают, что налог будет увеличиваться. Не до конца все ясно и с земельным налогом. Прежде, чем делать на него ставку, надо провести кадастровую оценку земель. Но пройдут годы, пока она будет завершена.
Все это выхолащивает суть закона, в котором идет речь о закреплении постоянных доходных источников в местные бюджеты. А нам что предлагают? 15 процентов подоходного налога, 15 - на имущество физических лиц, остальное - как решит региональная власть. То же самое - налог на имущество предприятий. Если сейчас мы с регионом делим его поровну, то теперь он полностью отходит к субъекту Федерации. А уже потом он им распорядится "по совести и справедливости". Например, мы собственными силами без привлечения федеральных средств построим завод. Как только начнем выпускать продукцию - тут же налоговая служба объявится. И налог на имущество этого предприятия нам уже не достанется. Тогда какой смысл нам его создавать? Я считаю, что налоги на физических лиц и доходы предприятий необходимо передать муниципалитетам".
Инициатива наказуема?
Подобные сомнения мучили практически всех мэров, приехавших на конференцию. Во многих малых городах, как и в Десногорске, основной доход в бюджеты дают налоги на физических лиц и на имущество предприятий. А они, как видим, могут уплыть из муниципалитетов. Волнует и то, что по новому закону зарплата учителей "закрепляется" за региональной властью. Дотационные территории, конечно, довольны - одной обузой меньше станет. А те, кто и сейчас справляется с этой обязанностью, крепко задумались. Вряд ли все регионы смогут (или захотят) обеспечить существующие сегодня местные надбавки к зарплате. Но если их убрать, то учителя нам "спасибо" за это не скажут.
Волнение мэров можно понять: со всеми своими проблемами люди идут к ним. И местная власть вправе рассчитывать на то, что при принятии принципиальных государственных решений по муниципалитетам с ней хотя бы советовались. Например, Минфин и Минобразование определили норматив на содержание школ - 5,5 тысячи рублей на одного ребенка в год. "Мы помножили эти деньги на количество наших детишек, - продолжает разговор Михаил Хоботов, - и получили 24 миллиона рублей. Но, чтобы содержать школы так, как сейчас, нам необходимо 38-40 миллионов рублей. Оргтехника, компьютерные классы, пожарная сигнализация, охрана, холодильное оборудование... За всем этим надо следить. Может быть, в других городах и поселках, где школы оснащены попроще, "назначенного" норматива вполне хватит. А для нас приемлемы другие цифры - 6,5 тысячи рублей на школьника. Разве можно всех под один стандарт мести? Конечно, обеспечение учебного процесса вроде и не наша функция, но, чтобы не потерять то, что уже сделали, нам придется из местного бюджета выкраивать деньги - и на надбавки учителям, и на обслуживание компьютерных классов".
Получается, инициатива наказуема. Об этом же говорил и Василий Старцев, глава администрации города Нерюнги, что в Республике Саха (Якутия). Нашли они средства и оснастили свое тепловое хозяйство новым оборудованием. И в тех домах, которые к нему подключили, люди теперь платят за тепло на 30 процентов меньше. "Школы, больницы, детские сады смогут экономить на коммунальных платежах, - делился своими планами Василий Старцев. - Это и для бюджета должно быть выгодно. Не тут-то было. В следующий раз нам "этот вершок" могут срезать. И нет экономии. Да так мы всегда будем "урками", которых надо сажать. И всегда - крайними перед населением".
Кстати
При Правительстве РФ создан Совет по местному самоуправлению, подобные комитеты есть в Госдуме и в Совете Федерации. И каждый мэр может направить туда свои предложения. Заключение по поправкам в Налоговый и Бюджетный кодексы сделал и Конгресс муниципальных образований России. Так что не стоит раньше времени впадать в панику. Борьба за будущее муниципальных бюджетов только начинается.