Поделиться
За прошлый век это был уже третий, но, пожалуй, самый демократичный вариант Конституции по сравнению со сталинским и брежневским вариантами Основного Закона. И хотя исторический опыт показывает, что такие нормативные акты не спешат менять, создатели новой Конституции внесли в ее текст положения, которые жестко ограждали бы основные права и свободы человека от текущей политической конъюнктуры.
Именно из этой Конституции исчезла статья об особой роли КПСС в государственном устройстве России, и в этом смысле действующий Основой Закон - лучший символ демократических перемен начала 90-х годов. Сегодня о том, как меняется восприятие Конституции и о ее не всегда заметной, но всегда важной роли в нашей действительности "РГ" рассказал председатель Конституционного суда Валерий Зорькин.
- Валерий Дмитриевич, в этом году исполняется 10 лет существования действующей Конституции. Однако и до сих пор значительное число граждан с трудом представляют себе ее содержание и скорее уверены в том, что их права нарушаются ежедневно и ежечасно. Смогла ли повлиять на российское правосознание Конституция?
- Я думаю, смогла. Одно из подтверждений тому - огромное количество граждан (около 14 тысяч ежегодно), которые обращаются в Конституционный суд за защитой именно своих конституционных прав.
Уверен, что люди живут не в "серой" или "черной" зоне за рамками Основного Закона, а все же по большей части существуют по принципам Конституции. Правосознание за 10 лет переходного периода смогло уйти от тоталитарного прошлого, где вообще противопоставлялась правда и закон ("жить не по закону, а по правде"). Хотя абсолютизировать умение жить по Конституции тоже нельзя. Нельзя преодолеть прошлое сразу, единым скачком. Требуется значительный период, чтобы люди научились жить по Конституции, осознав, что эти заповеди нужно соблюдать как обязанности, и одновременно уметь пользоваться своими правами. В противном случае общество не сможет существовать. Но для такого осознания нужен большой период, фактически нужна правовая реформа в широком смысле слова, частью которой является судебная реформа. Десяти лет, на мой взгляд, для этого не достаточно. Необходимо, чтобы трансформировалось сознание целых поколений, а на это нужно время и огромные общие усилия.
Ядро Конституции - права и свободы человека, и эти нормы можно применять и для повседневных нужд. О какой бы сфере мы ни говорили, точкой отсчета всегда будет Конституция. Скажем, свобода предпринимательской деятельности и защита собственности гарантированы Конституцией и олигарху, и среднему, и мелкому предпринимателю. Но, только читая Основной Закон, рядовой гражданин уже может знать, какие его действия являются законными и какие права у него есть. В этом смысле Конституция - это в одно и то же время и букварь, и свод высших юридических правил, которые являются основой всей юридической алгебры. Я бы сказал, что Основной Закон - это свод математики свободы. Ведь в конституционных нормах практически соединены воедино правила, выстраданные через революции, трагедии и насилие. Теперь цивилизованный свод прав и свобод человека есть и в российской Конституции.
- Вам лично как юристу Конституция нравится?
- У нас хорошая Конституция. В ней есть права и свободы человека, принцип господства права, разделение властей, федерализм, суверенитет. Другое дело, что в ней есть и недостатки. Но совершенных Конституций нет и не может быть, совершенен только Господь Бог.
Как юрист, как профессионал, я могу назвать вам эти недостатки, например, некоторая нечеткость в распределении полномочий между РФ и субъектами РФ, или баланс между ветвями власти - есть определенный крен в сторону исполнительной власти. Но в нынешнем переходном периоде истории России эта система подкрепляется фактическим положением вещей, ведь исполнительная власть по природе своей наиболее активна... Недостатки есть, но разве они мешают принимать хорошие законы и жить по Основному Закону? Я не против критики, поймите, критика способствует прояснению и очищению, но ведь можно очистить картину от пыли так, что не будет ни пыли, ни картины.
Я думаю, критика Конституции в большей степени связана с проблемой ее исполнения. А здесь, как и в каждом профессиональном деле, должны быть субъекты, правильно озвучивающие текст Основного Закона. И граждане не должны быть безропотным стадом. Знаменитая фраза "В борьбе обретешь ты право свое" полностью применима и к Конституции. Надо бороться за нее, защищать ее, потому что и для нас Конституция - высшая охрана.
- Есть несколько популярных среди политиков идей, каждая из которых, вероятно, требует внесения поправок в Конституцию. Скажите, а возможно ли осуществить эти идеи без коррекции Основного Закона?
- Понимаете, есть люди, которые не задумываясь присоединяются к общему потоку. Но в конечном итоге все зависит от того, как профессионалы оценивают качество Конституции. Если профессионал с глубоким знанием конституционной науки говорит о том, что российский Основной Закон надо менять, я вам точно скажу: за этим стоит глубокий политический подтекст.
Нормы Конституции не абстрактны, а совершенно конкретны. Например, наш Основной Закон гарантирует права человека на уровне высших мировых стандартов. Собственность гарантирована в тексте Конституции лучше, чем в знаменитой Европейской конвенции о защите прав и основных свобод. Поэтому споры об изменениях касаются не содержания, а прежде всего конфигурации власти. Например, быть России парламентской республикой или президентской.
- Спор актуальный. И он, можно сказать, набирает обороты.
- Парламентское правление, как показывают опыт и теория, эффективно только в развитом гражданском обществе, в котором каркасом служит стабильная система политических партий. В обществе с развитым государственно-правовым, общественно-политическим сознанием, убежденном в идее незыблемости конституционных принципов. Это позволяет и исполнительной власти, и законодательной, и судебной функционировать на ухоженном политическом поле. Ничего подобного у нас нет.
Зато есть огромные территории и огромные экономические проблемы. Россия до сих пор находится в переходном периоде, у нас еще нет развитой правовой, а тем более конституционной экономики, все это только в зачатке, в начале пути. Нет единства элит, определяющих развитие экономической, политической и духовно-культурной жизни. Плюс к этому - сложнейшая международная обстановка: рухнула прежняя система мирового устройства, человечество стоит перед выбором между единой мировой империей и многополярным миром. В таких условиях не только Россия, но и ни одно другое государство не смогло бы выбраться из этого круга проблем, опираясь на парламентскую республику.
Действующая модель устройства власти - лучше для наших условий. Сейчас в России де-факто президентская республика. Но даже когда изменятся условия, менять Конституцию будет совсем не обязательно - ничто не будет препятствовать формированию де-факто Правительства парламентского большинства. Так что перемены - это во многом вопрос движения самого текста в контексте сложившейся ситуации.
- Тогда вам, вероятно, не чужды предложения об увеличении срока президентских полномочий до пяти или семи лет?
- Четыре года или пять лет - стоит ли ради этого менять Конституцию? Только заговорите об изменениях, и окажется, что будут менять не одну цифру, а начнут делить полномочия, которых всегда всем не хватает. Начнется конкуренция, борьба за передел сфер влияния, хаос, то есть в конечном счете будет создана революционная ситуация. Что, сейчас России это нужно? Достаточно вспомнить, что сама эта Конституция появилась в результате трагедии, в результате революции. Конечно, в нашем Основном Законе заложен юридический механизм для внесения в нее поправок и даже для ее пересмотра. Но как профессионал могу заверить вас, что сейчас нет необходимости ни в каких изменениях. Тем более что есть Конституционный суд, который интерпретирует Основной Закон и дает его толкование в рамках своих полномочий. Если же наступит такая ситуация, при которой Конституция придет в резкое противоречие с действительностью, то возможности для ее изменения, как я уже говорил, заложены в самом ее тексте. Правда, путь для внесения изменений очень усложнен.
Российская Конституция относится к такому типу конституций, куда сознательно введены механизмы, затрудняющие процесс вмешательства в ее текст. И это не случайно, это сделано во имя стабильности. Американцы за каждую свою поправку боролись с большим напряжением, но заметьте, они за двести лет ни разу не изменили конфигурацию власти. Хотя нельзя сказать, что фактическая конституция США сейчас такая же, как и при Джордже Вашингтоне - она трансформировалась, интерпретировалась, толковалась. И нам надо учиться бережно относиться к своей Конституции.
- Политики считают, что можно было бы изменить равновесие в системе властей, не меняя текста. Наиболее популярные предложения: ввести прямую выборность от региона в Совет Федерации и изменить функций Генпрокуратуры (возможное переподчинение Минюсту или МВД).
- Вы знаете, эти вопросы урегулированы не только Конституцией, но и законами. Если говорить о прокуратуре, то перемены ее конституционного статуса затронут УПК, ГПК, АПК. То же и с выборами в Совет Федерации: это коснется полномочий всего Федерального Собрания, взаимосвязи его палат. Я бы не рискнул говорить сейчас о том, как было бы лучше поступить. Но как судья КС могу сказать, что в Конституции заложено достаточно механизмов для последовательного решения и этих, и многих других проблем. Скажем, нелишним будет обратить внимание, что прокуратура в Основном Законе находится в главе "Судебная власть". Так что ошибаются те, кто прокуратуру называет особой властью, - она не четвертая и не пятая власть, какими бы особыми функциями она ни обладала. Как я понимаю, подтекст вашего вопроса таков: быть ли следствию в прокуратуре или нет? Сохранить ли за прокуратурой функцию общего надзора или нет? Я думаю, это надо решать исходя из принципа, заложенного в Конституции: необходимо обеспечить контроль за следствием.
То же самое и относительно Совета Федерации. Естественно, что в федеративном государстве субъекты Федерации представлены в одной из палат парламента. Порядок этого представительства прописан в Конституции, хотя он допускает и определенные варианты. Но если все же возникла неопределенность в понимании Конституции - всегда можно обратиться за разъяснением в Конституционный суд.
- Вас не смущает тот факт, что постановления КС иногда оценивают как способ коррекции Конституции? Получается, что вы ее тоже подталкиваете в определенном направлении.
- В какой-то степени да, но тут не надо преувеличивать степень нашего влияния, хотя и преуменьшать тоже не надо. КС проверяет конституционность нормативных актов, а закон - это ведь не просто положенный на полку текст. Закон живет постольку, поскольку его соблюдают граждане и применяют должностные лица. А применяя закон, и органы власти, и должностные лица должны его осмыслить, то есть, другими словами, истолковать. И их толкование, как показывает практика, может разойтись с буквой и духом Конституции, как с критерием правомерности любых правовых актов. А значит, Конституционный суд должен заниматься не просто буквальным истолкованием текста закона, но и учитывать правоприменительную практику. То есть оценивать не застывший на бумаге текст, а его живое, осуществляемое на практике звучание. Кстати, по старому Закону о КС мы могли прямо проверять именно правоприменительную практику. Сейчас же мы выясняем конституционно-правовой смысл закона или другого проверяемого нормативного акта, исходя как из буквального его смысла, так и из сложившейся правоприменительной практики, а также его места в правовой системе. И по-другому нельзя, потому что в государстве все равно должен существовать орган, принимающий окончательные решения о том, соответствует ли Конституции тот или иной закон, в том числе и с учетом практики его применения.
Обобщает судебную практику Верховный суд, но как быть в том случае, если эти истолкования будут расходиться со смыслом Конституции? У КС нет полномочий проверять постановления Пленума Верховного суда, и поэтому мы осуществляем высшую проверку конституционности нормативных актов с учетом сложившейся практики. Я думаю, в этом нет ничего необычного. Единая судебная власть состоит из трех подветвей. В принципе все суды применяют Конституцию и истолковывают ее, но у каждого свои полномочия. И официальное толкование Конституции, и вытекающее из этого, тесно связанное с этим истолкование смысла закона, в том числе с учетом его практической реализации, - это исключительная прерогатива КС. В противном случае надо было бы просто сливать КС с Верховным и Высшим арбитражным судами. Однако континентальная система права, к которой мы относимся, в отличие от англосаксонской выделяет конституционное правосудие в особую систему.
Потому решения КС о неконституционности закона предопределяют обязанность пересмотреть соответствующее правоприменительное решение, в том числе и решение других судов, основанное на таком законе.
- Тем не менее бывали случаи, со стороны, скажем, региональных властей, игнорирования решений КС, особенно когда это касалось вечной проблемы суверенитета. В подобных случаях некоторые республики либо просто делают вид, что исполняют постановление, не меняя сути, либо тихо заматывают процесс.
- В практике существует стереотип: "какая разница, что там написано в теории, важен результат". И если в результате субъект не отделяется от Федерации, то незачем перечеркивать его суверенные полномочия. Поэтому, когда КС принял постановление, согласно которому субъект Федерации не имеет суверенитета, нам тут же стали кивать на 73-ю статью Конституции (об исключительных полномочиях субъектов Федерации. Слово "суверенитет" по-разному понимается. Существует даже такая теория, что понятие государственного суверенитета в современном мире устарело. Главным образом эта идея пропагандируется глобалистами, хотя совершенно очевидно, что выгодна такая теория тому, кто политически доминирует в мире (хотя сам этот субъект о своем суверенитете заботится). В мире трактуют суверенитет как верховенство государства и внутри страны, и на международной арене по отношению к другим государствам. Например, такое государство, опираясь на принцип суверенитета, может запросить международное сообщество о введении в пределы своей территории коллективных международных войск для защиты своего суверенитета от кого бы то ни было. События в Чечне - это последствия нарушения принципов федеративного государства и суверенитета России.
Поэтому наша позиция такова - никакого суверенитета у частей целого быть не может. Попытка де-факто обойти это решение есть грубое нарушение Конституции. Не может государство позволить себе жить по двум противоположным моделям. Конституция нашего государства не знает суверенитета составных частей Федерации. А если бы такое было, это была бы не федерация, а конфедерация. Когда сейчас один известный республиканский лидер заявляет о намерении отпраздновать 10-летие суверенитета субъекта Федерации и обещает и дальше следовать этим курсом суверенитета, то мне остается только надеяться, что это просто политическая наивность. Федерация не может позволить ничего подобного.
- Возможно, могло бы противодействовать опасности подобных заявлений создание вертикали конституционных (уставных) судов субъектов Федерации?
- У нас достаточно механизмов, которые прописаны в самом законе о КС, - неисполнение решения суда может привести к очень серьезным последствиям, вплоть до роспуска законодательного собрания или отстранения от должности высшего должностного лица. Контроль за исполнением законов и судебных решений у нас осуществляет исполнительная власть, а рассудить возникающие при этом споры должна судебная власть. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают конкретные дела. И я думаю, что здесь ничего не надо изобретать. Конечно, было бы хорошо, если бы существовала система конституционного правосудия. Но пока ее нет. Конституционные (уставные) суды существуют по субсидиарному принципу, и их немного - всего в 15 субъектах. Закон разрешил субъектам создавать такие суды, но они не спешат это делать. Но, думаю, драматизировать ситуацию не стоит. Потому что проверку актов субъектов Федерации осуществляют как конституционные (уставные) суды (там, где они созданы), так и суды общей юрисдикции. Вообще, я думаю, что как только будет создана система административных судов (споры граждан с властью), то возникнут еще большие трудности с развитием системы конституционного правосудия.
- Хотя они могли бы облегчить вашу деятельность, вы и сами недавно признали, что КС перегружен делами, график заполнен до декабря 2004 года.
- Да, в какой-то степени это могло бы помочь. Впрочем, Европейский суд по правам человека, может быть, находится в еще более трудном положении. У них больше жалоб. Но проблема соблюдения разумных сроков осуществления правосудия действительно существует. Проблема серьезная, но, я думаю, разрешимая. КС работает уже 12 лет, выработана масса правовых позиций, и это помогает нам при решении новых дел сокращать сроки рассмотрения.
- По некоторым данным, ваша кандидатура на пост председателя была выдвинута без одобрения кремлевской администрации. Испытывает ли КС сейчас давление со стороны власти?
- Я ответственно заявляю - никакого давления нет.
- Для обычного человека самой ценной в Конституции является глава о правах и свободах. Однако еще накануне предвыборной кампании высокопоставленные чиновники неоднократно говорили о том, что государство не способно нести заявленное бремя социальных гарантий. Не являются ли такие заявления попыткой косвенной ревизии конституционных положений?
- Тут есть две стороны: практика и Конституция. И Конституция - это отнюдь не оправдание практики. Есть практика в рамках права, а есть и антиправовая. А Основной Закон рассчитан на должное, и поэтому в переходный период, конечно, нельзя сразу в полной мере реализовать потенциал всех конституционных положений. Нельзя рвануть так, чтобы обеспечить социальные права так, как, например, во Франции или в ФРГ. И тем не менее конституционный принцип социального государства ко многому обязывает. Государство не должно устраняться от решения приоритетных социальных задач, таких как поддержка семьи, обеспечение пенсионеров и инвалидов, развитие здравоохранения и образования, решение демографической проблемы.
Все эти направления деятельности государства не приносят дохода, но без них у страны нет будущего. А, значит, именно к решению этих проблем должен быть привязан бюджет.
Другой вопрос, что пока нельзя обеспечить все социальные права в полной мере. Понятно, что в силу своих нынешних возможностей мы не можем обеспечить такой уровень медицины, как в ФРГ, но мы должны к этому стремиться и наращивать усилия. Нельзя под предлогом нехватки бюджетных доходов взять и обрубить все социальные права. Это дурно кончится в конечном счете для всех, в том числе и для "обрубщиков".
Социальные права, как и права личные и политические, - это "естественные" права с так называемым изменчивым историческим содержанием. На их реальное наполнение влияет не только юридическая и конституционно-правовая составляющая, но и экономическая. Здесь необходимо соблюсти баланс защищаемых Конституцией ценностей и разумную меру осторожности.
- Почему-то самым ощутимым достижением российской Конституции стала расхожая фраза "я пожалуюсь в Страсбург", то есть в Европейский суд по правам человека.
- Действительно, из России туда поступает много жалоб, за прошедший год около 4 тысяч. По числу обращений мы занимаем одно из первых мест - наряду с Польшей и Турцией. Конечно, не самое почетное лидерство, хотя, если разделить количество жалоб на численность населения, то получится, что россияне жалуются столько же, сколько французы или немцы. Однако эйфория в отношении Европейского суда вряд ли уместна, потому что обычно принимается к рассмотрению не более 3 проц. жалоб. Наша пресса постоянно цитирует адвокатов, сообщающих о том, что жалоба его клиента принята в Европейский суд. На самом деле, как правило, речь идет всего лишь о регистрации жалобы секретарем-канцеляристом. А вопрос о допустимости ее рассмотрения решается на следующих ступенях много позже.
Поэтому основной гарантией защиты прав является все же национальная система правосудия.
Мы находимся только в самом начале пути правовой реформы, частью которой, естественно, должна быть и судебная. И не надо себя убаюкивать: недочетов много. Нестыковки есть, но без коллизионного права не существует, поэтому задача правоприменителя заключается в том, чтобы преодолевать их путем истолкования.
Но позитив заключается в том, что все несущие конструкции созданы, создан механизм разделения властей, формируется партийная система, проходят выборы, мы уже имеем развитую систему законодательства. Да, с недостатками. И практика обращений в КС показывает, что сейчас граждане считают одной из наиболее неблагополучных налоговую сферу. Раньше больше всего жалоб касалось УПК, а сейчас на "первое место" вышли налоговые законы.
А что касается прав, то сами граждане должны требовать их соблюдения. Вообще надо давать оценку, исходя из реальности. Мы находимся на этапе, когда только-только (а с точки зрения истории это миг) прошла революция 1991-1993 годов. Результатом ее стала нынешняя Конституция. А значит, общество стремится к тому, чтобы жить по новой модели, заложенной в Конституции.
Рыночная экономика с социальными функциями, принципы господства права - это главное приобретение нашего времени.
"Либеральные меры и сильная власть" - лозунг освободительного движения России начала XIX столетия - по-прежнему остается актуальным. И именно на этом основана Конституция. Поэтому к ней надо очень бережно относиться. Конституцией надо дорожить.