Новости

20.01.2004 02:50
Рубрика: Власть

Парламентаризм и дипломатия

Россия - Евросоюз: опыт, требующий развития
Текст: Василий Лихачев (чрезвычайный и полномочный посол, доктор юридических наук)

В соответствии с Конституцией России к ведению Совета Федерации относится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами страны. Обязательному рассмотрению в СФ подлежат принятые Госдумой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы РФ, войны и мира. Президент России назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях только после консультации с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания. Для полноты уяснения конституционных начал участия парламента в международных делах имеет смысл указать на пункт Основного Закона, согласно которому "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договора Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора".

Указанные нормы составляют фундамент конституционной модели поведения российского парламента в международной сфере. Их наличие говорит о юридическом признании за ним политической и прикладной роли в организации дипломатии Российского государства, важности его соучастия вместе с органами исполнительной власти (например, МИД РФ) в проведении внешней политики России.

Однозначно можно утверждать, что государства проявили самый серьезный интерес к сотрудничеству национальных парламентских групп в многостороннем формате еще в конце XIX века. В 1889 г. ими был образован Межпарламентский союз, который относится к числу старейших международных неправительственных организаций. МПС накопил значительный опыт по анализу и решению различных международных проблем. Им в равной степени эффективно пользуются правительства, парламенты, он привлекает внимание и международных организаций - ООН, ЮНЕСКО, МОТ, ЛАГ и др. Наличие МПС сыграло заметную роль в становлении международного межпарламентского общения, его адаптации к возникающим реалиям. Сегодня, благодаря работе Парламентской ассамблеи Совета Европы, Европейского парламента, Межпарламентской ассамблеи стран СНГ, Парламентской ассамблеи ОБСЕ, Азиатско-Тихоокеанского парламентского форума и др., оно имеет значительный политический капитал. Эти достижения проявляются, например, в процессе создания региональных систем безопасности, обеспечении прав и свобод человека, прав национальных меньшинств в борьбе с международной преступностью, укреплении режима разоружения и нераспространения, охране окружающей среды и т.д.

В силу демократического характера, открытости, ориентации на решение международных проблем указанные организации обладают заметным весом и в процессе международного правоприменения. Например, в силу указанных причин они могут сыграть активную роль по мобилизации усилий государств не только в подготовке международного антитеррористического законодательства, но и в обеспечении их участия, в частности, в 12 международных конвенциях, которые разработаны в рамках ООН и направлены на борьбу с международным терроризмом.

Все это свидетельствует о высокой степени прагматизма в признании и действии фактора международного парламентского сотрудничества, о перспективах его расширения в международных отношениях. Они позволяют говорить о начале формирования некоего кодекса поведения национальных парламентов, который складывается из совпадающих внутригосударственных правил (материальных и процессуальных), а также международных норм (договорных и обычных). На этой базе развиваются такие специфические институты, как межпарламентская дипломатия, международные межпарламентские организации, конференции, договоренности (политические и юридические). Самое активное (по форме) и содержательное (по сути) участие в этих процессах и структурах принимает Федеральное собрание России. Со всех точек зрения современной политики России значение этой работы Совета Федерации и Госдумы, органов федеральной и региональной законодательной власти в международных делах будет возрастать.

Конкретный пример - взаимодействие Федерального Собрания РФ с Европейским парламентом в рамках российско-европейского диалога, который развивается на базе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве Российской Федерации и ЕС 1994г. Этот документ упоминается здесь не случайно. Составляя юридическую, а точнее, политико-правовую базу отношений между Россией и Европейскими сообществами, он в числе важных структурированных направлений (политическое, торгово-экономическое, правоохранительное, экологическое, научное и др.) называет и межпарламентское. Политический диалог на парламентском уровне осуществляется в рамках Комитета парламентского сотрудничества. Этот орган состоит из членов Федерального Собрания, с одной стороны, и депутатов Европарламента, с другой.

Межпарламентское взаимодействие РФ-ЕС делает только первые шаги. Но очевидно, что оно обладает значительным потенциалом, увязывается с реформами сторон, а также с перспективами российско-европейского партнерства в целом. Эти перспективы связаны с созданием в будущем общего экономического пространства, общего пространства свободы, безопасности и правосудия, пространства сотрудничества в области внешней безопасности, а также пространства научных исследований и образования, включая культурные аспекты. Россия и Евросоюз убеждены, что все участники - политические субъекты сотрудничества, включая парламентский вектор, в состоянии внести свой вклад в реализацию концепции "четырех пространств", других взаимовыгодных проектов. Подтверждение тому - содержание и установки двух важных документов, которые были приняты с целью конкретизации СПС (1994г.). Речь идет о Коллективной стратегии Европейского союза по отношению к России (1999г.) и Стратегии развития отношений РФ с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010гг.).

В документе ЕС парламентский фактор фиксируется неоднократно. Так, в разделе "Основные цели" отмечается, что Евросоюз "стремится оказать России поддержку в деле укрепления ее государственных учреждений, особенно исполнительных, законодательных, судебных органов и полиции в соответствии с демократическими принципами". Поэтому имеет прямой смысл на очередном заседании Комитета парламентского сотрудничества РФ-ЕС (КПС) обсудить вопрос подготовки своего рода программы действий представителей Федерального Собрания и Европарламента в соответствующих международных структурах. Практические рекомендации в связи с решением данной задачи могли бы профессионально высказать МИД РФ, Генеральный секретарь Совета ЕС/Полномочный представитель ЕС по международным делам и безопасности Х. Солана, комиссар по внешним сношениям КЕС Крис Паттен, отдельные парламентарии, ученые-международники.

В российской стратегии парламентская тематика также не осталась без внимания. Ключевым является положение, в соответствии с которым следует "активно распространять на приоритетные направления взаимодействия Россия-ЕС межпарламентское сотрудничество сторон". Такими объектами могут служить проблемы обеспечения рыночной экономики, инвестиций, прав человека, борьба с организованной и транснациональной преступностью, энергетика, освоение космоса, экология, морская безопасность и др. Парламентарии в состоянии активно содействовать реализации программы "Северное измерение", ТАСИС, осуществлению в качестве пилотного совместного проекта по Калининградской области, концепции современных еврорегионов и др., которые приобретают особое значение в связи с расширением ЕС в мае 2004 года. Это событие увеличит общую границу России и Евросоюза, внесет в их отношения другие геополитические изменения.

Стратегия содержит и иные важные положения. Например, предлагается сделать КПС местом активного сотрудничества сторон по проблеме сближения и гармонизации законодательства ЕС с правовой системой России. Последнее должно привлекать особое внимание нового состава депутатов Думы, поскольку им предстоит решать важные задачи по разработке, в частности, рыночного и социального законодательства.

Политический и практический интерес вызывает постановка вопроса об институционализации ежегодных встреч в формате председатель Правительства России - председатель КЕС и председатели палат Федерального Собрания - председатель Европарламента. К сожалению, эти контакты не стали систематическими. Вместе с тем в них заключен значительный потенциал формирования благоприятной атмосферы диалога РФ-ЕС, а также прикладного решения актуальных проблем, которые затрагивают интересы обоих партнеров. Подтверждение тому - единственные на сегодня, но содержательные по сути встречи М. Касьянова в апреле 2002 г. с полным составом Комиссии Европейских сообществ, а также руководителей Федерального собрания РФ и Европарламента в октябре 2002 г. в Брюсселе. Последний формат, в частности, был посвящен обсуждению сложных тем жизнеобеспечения, включая проблему Калининградской области в свете расширения ЕС. Откровенный разговор позволил сблизить позиции сторон, наметить пути согласования подходов РФ и ЕС, что привело в числе других предпосылок и факторов к серьезным решениям саммита Россия - Евросоюз (Брюссель,11 ноября 2002г.).

Полученный таким образом, несмотря на все политические сложности со стороны датского председательства в ЕС, дипломатический опыт вызывает уважение. Его дух в принципе следует распространить и на проведение дискуссий по иным аспектам политического и экономического сотрудничества. В этих целях следовало бы, например, организовать в 2004 г. официальный визит председателя Европарламента в Москву и провести очередную встречу парламентской "тройки", посвятив ее общим вопросам повышения эффективности межпарламентского диалога РФ - ЕС, а также активизации их дипломатического сотрудничества в международных организациях (ООН, Совет Европы, ОБСЕ и т.д.). Итогом разговора могла бы стать договоренность о подготовке и подписании в будущем Соглашения о международном межпарламентском сотрудничестве РФ и ЕС. В появлении такого документа или адекватной ему политической декларации должны быть заинтересованы оба партнера.

Стороны должны сконцентрировать в ближайшее время усилия, в том числе при поддержке национальных органов внешних сношений, на разработке Программы совершенствования межпарламентского сотрудничества России и ЕС. Помимо заключения упомянутого Соглашения как центрального пункта в нее могут быть включены и другие положения. Среди них - расширение повестки встреч в рамках заседаний КПС, их интенсификация, выход на принятие конкретных рекомендаций; постоянный мониторинг выполнения СПС, других соглашений между РФ и ЕС; преодоление фактов политической конъюнктуры, которые часто содержатся в подходах наших европейских партнеров к России; привлечение на постоянной основе руководителей Федерального Собрания и Европарламента к участию в саммитах России и ЕС на высшем уровне; установление более активных и широких контактов между партийными группами и фракциями Госдумы и Европарламента (это крайне важно для становления многопартийной системы в России и для более полного информирования друг друга по процессам и событиям, происходящим в российской и евросоюзовской действительности). Особый ориентир - развитие различных связей между органами законодательной власти регионов РФ и ЕС, между Комитетом регионов ЕС и постпредами Президента РФ в территориальных округах.

Конечно, предлагаемая повестка дня диалога должна быть увязана с иными векторами международной деятельности Совета Федерации и Госдумы. Подобная корреляция (в географическом, функциональном планах) может способствовать достижению положительных результатов. Так, новизна работы с Европарламентом после расширения ЕС и, соответственно, увеличения числа его депутатов (Ниццский договор 2002 г. называет цифру 732) обязана вызвать заметные коррективы в наших политических и дипломатических отношениях с национальными парламентами десяти новых членов ЕС. Например, усилить в официальных контактах правозащитную тематику, чаще подчеркивать на различных международных форумах ответственность за справедливое с точки зрения международного права состояние с правами русскоговорящего населения в прибалтийских странах. Активнее следует выступать в защиту соотечественников на территории расширенного ЕС, используя структуры ООН, ОБСЕ, СЕ, с которыми Евросоюз поддерживает политические отношения.

Перспективы повышения объема и качества участия парламента РФ в международных делах делают актуальным вопрос о разработке другой группы факторов и мер - внутригосударственной по своей сути. Среди них - организация "круглых столов" представителей Госдумы и СФ, специализирующихся на тематике международных отношений; обобщение итогов работы (своего рода мониторинг) депутатов и сенаторов в международных организациях, в частности в ПАСЕ; расширение практики МИД РФ по проведению совместных заседаний Коллегии министерства с комитетами по международным делам, СНГ, другими структурами парламента РФ; изучение вопроса о направлении официальных представителей Совета Федерации и Госдумы для работы в Постоянных представительствах при международных организациях (первый профессиональный опыт, связанный с Советом Европы, относится, несомненно, к числу положительных); организация стажировок российских парламентариев в Дипломатической академии и МГИМО (У) МИД РФ, в его подразделениях (например в Департаменте общеевропейского сотрудничества); образование общего для двух палат аналитического, экспертного центра по вопросам международной деятельности Федерального Собрания; внесение проблематики Евросоюза в консультации российских парламентариев с депутатами стран СНГ; введение в вузах специализации "международное межпарламентское сотрудничество"; подготовка научных кадров и исследований по этой важной политической и прикладной тематике.

Еще раз следует подчеркнуть: достижения Федерального Собрания РФ в международных отношениях требуют критического и всестороннего анализа, в случае необходимости - переосмысления и, конечно, дальнейшего развития. Думается, что новый состав Государственной Думы вместе со своими коллегами из Совета Федерации при активной и содержательной поддержке МИД РФ эффективно справится с этой политически актуальной задачей.

Власть Работа власти Госуправление Экономика Финансы Долги и кредиты Россия и Евросоюз