В начале марта на заседании Правительства России будут рассматривать проект нового Лесного кодекса. Вокруг этого документа почти год ведутся ожесточенные споры. Научная общественность даже писала письмо Президенту страны с требованием блокировать некоторые положения проекта как экологически опасные. А многие лесопромышленники, напротив, считают его недостаточно радикальным.
Сегодня в Совете экспертов "РГ" принимают участие первый заместитель и. о. министра природных ресурсов Валерий Рощупкин и заместитель и. о. министра экономического развития и торговли Мухамед Циканов. Представляемые ими ведомства и разработали проект Лесного кодекса. Им оппонируют заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по экологии Марина Лебедева и президент Центра экологической политики России, член-корреспондент РАН Алексей Яблоков.
Коттеджи в порядке голосования
- Проект нового Лесного кодекса еще в работе, а народ уже начал его бояться. Документ как будто защищает от массовой застройки лесных угодий и других злоупотреблений. Однако в нем нет запрета на строительство под маркой разрешенных видов деятельности. Например, можно построить коттедж под видом охотничьего домика или даже целый поселок на территории, взятой в аренду для культурных или спортивных мероприятий.
А. Яблоков:
- Нельзя согласиться с тем, что проект (ст. 55) разрешает иметь в частной собственности участки в защитных лесах, и в том числе в лесополосах вдоль железных и автомобильных дорог, в зеленых зонах, в лесах
санитарной охраны курортов, в орехово-промысловых и кедровых лесах. При таком положении избежать злоупотреблений невозможно. Единственный способ - исключить этот антиэкологический и антисоциальный раздел из законопроекта.
М. Лебедева:
- С точки зрения обеспечения баланса экологических и экономических интересов нужен определенный компромисс, когда решаются вопросы привлечения дополнительных инвестиций в лесную промышленность. Нельзя игнорировать интересы как лесозаготовителей, так и экологов.
Проект Лесного кодекса определяет цели, для которых может быть осуществлен перевод из земель лесного фонда в земли иных категорий. Однако в проекте отсутствуют какие-либо критерии, на основании которых можно судить о возможности и целесообразности перевода. Нет и норм, которые бы ограничивали возможность перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий.
В. Рощупкин:
- Не так страшен черт, как его малюют. Проект предусматривает важный механизм - общественные слушания. Они должны предшествовать любому решению, связанному с изъятием земель из лесного фонда. Любой застройщик должен будет сначала доказать обществу, что строить он должен именно в этом лесу, а не на месте, скажем, соседней свалки. Увидите: при обсуждении этот пункт постараются или совсем уничтожить, или свести к минимуму.
- Кто же будет участвовать в общественных слушаниях? Депутаты, эксперты, рядовые граждане?
В. Рощупкин:
- В документе сказано, что порядок и организацию слушаний с участием населения будут определять органы местного самоуправления. В каком виде - это дело местной власти. Староста деревни, сельский сход... Могут быть разные варианты.
М. Циканов:
- Результат слушаний должен быть задокументирован и приложен к материалам, обосновывающим перевод земель лесного фонда в другую категорию.
М. Лебедева:
- На мой взгляд, эта процедура выглядит достаточно уязвимой. Получается, что если орган местного самоуправления установит лояльную процедуру общественных слушаний, то перевод лесных земель в земли иных категорий может стать формальным процессом, который приведет к существенному сокращению площадей земель лесного фонда.
- Будет ли мнение жителей иметь юридическую силу?
М. Циканов:
- Без их согласия, оформленного в письменном виде, перевести лесные земли в иную категорию будет невозможно.
- То есть гражданам практически дано право вето?
М. Циканов:
- Да.
М. Лебедева:
- В нынешнем законодательстве не определены ни процедура, ни правовые последствия проведения общественных слушаний. О них лишь упоминают Земельный и Градостроительный кодексы. Поэтому никакие общественные слушания в данном случае не предотвратят перевод лесов в другие земли.
А. Яблоков:
- Непонятно, почему общественные слушания отданы на откуп местным властям. Авторы законопроекта игнорируют действующее природоохранное законодательство (например, об экологической экспертизе, об оценке воздействия на окружающую среду), где внятно и понятно говорится о месте и роли общественности.
В. Рощупкин:
- Не согласен. Проект кодекса позволяет иметь на арендованных лесных участках, например, охотничьи домики. Но не забывайте: любая постройка в лесу должна обязательно пройти экологическую экспертизу. Поэтому появление под видом охотничьего домика жилья или ресторана, в общем, исключено.
М. Циканов:
- Арендатор имеет право возводить только временные сооружения на участке, который он приобрел. При этом они должны быть предназначены именно для той цели, с которой участок и арендован. Сооружения, возведенные после окончания срока аренды или вопреки заявленным целям, подлежат сносу за счет их хозяина.
"Сесть на пенек и сочинить стихотворение"
- Люди опасаются, что арендаторы и собственники понастроят в лесу заборы. Не придется ли нам платить деньги за разрешение собирать грибы и ягоды?
А. Яблоков:
- Не знаю: то ли это грубая ошибка, то ли авторы проекта сознательно внесли предложение, чреватое социальным взрывом. Ведь люди идут в лес не только за тем, чтобы пилить бревна. В стране не менее 30 млн. человек тесно связаны с использованием различных богатств леса (тут и грибы, и ягоды, и мох, и травы, и охота, и так далее). Положение ст. 37 законопроекта об ограничении доступа граждан в леса единоличным решением собственника или арендатора неприемлемо ни с социальной, ни с нравственной точек зрения. В Швеции, например, как и в большинстве других стран, частный собственник не имеет права запретить человеку находиться в лесу, хотя разжигать костер, ставить палатку и ночевать в лесу без его разрешения нельзя.
М. Циканов:
- В проекте есть специальная статья, где сказано, что граждане могут свободно и бесплатно ходить в лес и собирать дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, лекарственные растения... Охота же регламентируется отдельным законом. Ограничения могут быть связаны только с пожарной и санитарной безопасностью.
В. Рощупкин:
- Все зависит от того, с какой целью арендован участок леса. Если под вырубку, то препятствовать сбору грибов и ягод никто не вправе. Другое дело, если, например, арендатор выращивает там грибы на продажу, специально готовит почву, высевает грибницу. Визиты грибников могут нанести ущерб его бизнесу. Ведь именно за это он платит государству деньги.
М. Лебедева:
- И все-таки опасения, что собственник или арендатор может запретить доступ в лес населения не беспочвенны. Такой запрет может вызвать недовольство людей. Нельзя, чтобы этот вопрос решал по своему усмотрению только кто-то из новых владельцев. С другой стороны, нужно дать возможность тем, кто вложил свои деньги в лесное хозяйство, создал питомники, выращивает орехоплодовые насаждения и т.п., защитить свои имущественные интересы. Лесопользователь должен иметь право запретить доступ посторонним на отдельные участки, когда это может нанести ему ущерб. Но нельзя допустить того, чтобы люди, которые живут рядом с лесом, не могли в него войти.
А. Яблоков:
- В статье 37 проекта кодекса есть и другие "чудеса". Из перечня того, чем граждане могут заниматься в лесу, почему-то выпало удовлетворение культурно-эстетических потребностей. Сегодня проект можно прочитать и так, что запрещается фотографировать, записывать голоса птиц и журчание ручьев, нельзя сесть на пенек и сочинить стихотворение. Документ разрешает людям только "пребывать" и "участвовать в мероприятиях". Да и вообще перечень почему-то сделан закрытым, хотя касается миллионов людей.
Инвестор - великий или ужасный?
- А была ли острая необходимость менять действующий Лесной кодекс? Ведь он просуществовал всего шесть лет.
В. Рощупкин:
- Он был принят в 1997 году и, безусловно, требует доработки. Изменилось время, активно развивается лесной бизнес. Государство практически ушло со своих позиций в лесопромышленном комплексе: 99 процентов лесопромышленников - это частный сектор. Их работу нужно сделать эффективнее. Ведь если раньше Россия заготавливала около 500 миллионов кубов леса ежегодно, то сейчас - не больше 130 миллионов кубов. Почти 80 процентов леса перестаивает, теряет свои товарные качества и мешает расти молодым деревьям.
С другой стороны, государство впервые ставит четкое требование: частный лесопользователь должен нести ответственность не только за свой промысел, но и за ведение лесного хозяйства. Защищать лес от пожаров, от вредителей, содержать его в порядке.
М. Циканов:
- Мы предлагаем распространить эти правила на все категории, на все типы лесов. Кроме того, новый кодекс запрещает перевод в иные категории лесов, являющихся "легкими городов", защитных лесополос и, конечно, лесных заповедников. Всего под действие запрета подпадают 10-12 наименований - это так называемые леса первой категории.
А. Яблоков:
- Конечно, замечательно, что проект кодекса предлагает найти для леса некоего "эффективного пользователя". Но представляют его авторы весьма односторонне. Они рассматривают лес точно так же, как и любое другое государственное имущество, например, завод. И при этом упускают из виду, что лес, как и другие природные богатства, согласно Конституции является "основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". Это статья 9 из первой главы Основного Закона, которая относится к основам конституционного строя в России и не может быть изменена Госдумой. Но в проекте об этом - ни слова. Нам не нужен и опасен инвестор, который относился бы к лесу только как к источнику прибыли.
М. Лебедева:
- Менять Лесной кодекс нужно было. Многие его основные положения существуют еще с 1943 года. Предполагается установить более приемлемый с лесоводческой точки зрения режим лесопользования. Вряд ли оправдана ситуация, которая существует сейчас: в одних регионах леса безжалостно вырубаются, в других - деловая древесина гниет на корню, ее никто не использует. Лесные ресурсы должны использоваться рационально, без ущерба, естественно, интересов охраны окружающей среды.
- Многих беспокоит, что после принятия нового Лесного кодекса действующая система лесопользования будет отменена, а новая заработает далеко не сразу. Лесной комплекс может оказаться в своеобразном вакууме.
В. Рощупкин:
- Такой опасности нет. Ввести кодекс в действие предполагается через шесть месяцев после его официального опубликования. То есть переходный период будет. Договоры о безвозмездном пользовании будут действовать до 2006 года. Никаких новых сложностей не возникнет. Наоборот, многое упрощается.
М. Циканов:
-Предполагается, что процедуры получения прав на лесопользование станут прозрачными. Участки можно будет взять в аренду или купить только на аукционе. Простая и понятная система: побеждает тот, кто больше денег заплатит государству. Действующая редакция кодекса предполагает и другие пути: конкурс, концессия, административное решение. Новый кодекс должен их отменить. Кроме того, в будущем лесопользование не должно регулироваться нормативными актами министерств и ведомств, инструкциями и приказами. Только документами прямого действия: Лесным кодексом, федеральными законами и техническими регламентами.
В. Рощупкин:
- Предполагается отменить лесорубочный билет и заменить его декларацией. Раньше тот, кто выигрывал конкурс, должен был еще заниматься оформлением так называемого лесорубочного билета. То есть бюрократической возни было почти вдвое больше. Сейчас, если вы победили на аукционе, вы должны будете просто задекларировать свои дальнейшие намерения. А уж государство должно проверить, в состоянии вы их выполнить или нет. И если вы нарушили взятые на себя обязательства, то оно вправе привлечь вас к ответственности.
М. Лебедева:
- Существующая сейчас система управления лесным хозяйством себя изжила. Сейчас лесхоз одновременно и лесопользователь (он должен вести рубки ухода, санитарные рубки), и орган управления: он выписывает сам себе лесорубочные билеты. Более того, лесхоз контролирует всех лесопользователей, в том числе и самого себя. Что из этого получается, совершенно ясно. Поэтому такую систему нужно менять.
- Уверены ли вы, что с принятием нового Лесного кодекса инвестиции в лесное хозяйство хлынут потоком?
В. Рощупкин:
- Проект разрешает брать участки в долгосрочную аренду (от 10 до 99 лет) - это принципиальный момент. Ведь сейчас 60 процентов участков арендуется на срок до года. Это "однодневки": пришел, бревно срубил, продал - и все. На долгий срок в лес должны прийти крупные вертикально интегрированные компании, которые не только занимаются вырубкой, но и делают мебель, стройматериалы, ведут глубокую переработку. Долгая работа на лесном участке предполагает вложение средств.
М. Циканов:
- Для бизнесменов важно, что проект кодекса разрешает выкупать участки в частную собственность, закладывать их, переуступать хозяйственные права. Новые правила резко увеличивают возможности привлечения инвестиций в лесной сектор. Кстати, в предыдущем кодексе это было напрямую запрещено.
М. Лебедева:
- Действующий Лесной кодекс вовсе не запрещает инвестиции в лесной сектор. Его недостаток в том, что он предусматривает сложные бюрократические процедуры для того, чтобы предприниматель получил право использовать лесные ресурсы. Проект Лесного кодекса предусматривает значительно большую свободу в этом плане. Нужен лишь эффективный контроль.
Кадастр - находка для шпионов?
- Как государство собирается контролировать лесопользователей, получивших большую свободу?
А. Яблоков:
- Контроль ослаблен донельзя уже сейчас, когда в среднем по России половина деревьев вырубается браконьерами. На Дальнем Востоке и на европейском Севере "дикие" рубки в несколько раз превосходят легальные.
М. Лебедева:
- В проекте остались неурегулированными самые важные вопросы осуществления заготовки древесины - основного вида лесопользования. Не определен порядок установления возраста рубок. Ничего не сказано о нормативе заготовки древесины при рубках главного пользования, то есть о расчетной лесосеке, о порядке ее определения и утверждения. Не урегулирован вопрос об определении объема заготовки древесины при рубках промежуточного пользования и прочих рубках. На мой взгляд, эти недостатки нового Лесного кодекса приведут к тому, что будут допускаться перерубы, что повлечет истощение лесов, уменьшение лесистости территорий и т.д. А ведь эти вопросы всегда были предметом регулирования лесного законодательства.
М. Циканов:
- В будущем контроль станет жестче. Потому что три основные функции управления лесным хозяйством, которые сегодня находятся в руках Лесной службы Министерства природных ресурсов, предполагается поручить трем разным ведомствам. Министерство будет заниматься подготовкой новых законодательных актов, правил, технической документации. А вот надзор за их исполнением возьмет на себя уже другой федеральный орган. Что касается так называемых распорядительных функций, то их мы делегируем субъектам Федерации на основании специальных соглашений.
- О последнем, пожалуйста, поподробнее.
М. Циканов:
- Речь идет о лесопланировочных работах, о подготовке и проведении аукционов. А также о заключении договоров по результатам аукционов, контроле за выполнением договорных обязательств.
В. Рощупкин:
- Здесь я вижу большую проблему. Проект Лесного кодекса расширяет права субъектов Федерации. В МПР убеждены, что спешить здесь не нужно. Администрации регионов не отвечают за единую политику лесного хозяйства, за борьбу с пожарами и вредителями, и в то же время им хотят поручить распределение лесных богатств. Мы считаем, что регионы должны ведать организацией аукционов, привлекать к ним специалистов, а не принимать решение на свой страх и риск. Политика государства в лесопользовании должна быть единой. И появление местечковых правил может нанести большой вред. Мы уже знаем примеры, когда в регионах келейно проводились аукционы, на которых стартовая цена за куб леса составляла... 20 рублей. А на рынке - 1200 рублей! В мире цена леса, стоящего на корню, составляет не меньше 37 процентов от рыночной стоимости "круглого" леса. В России - 4 процента. Ни одно государство не оставляет такую разницу в "чужих" карманах. Поэтому лесопромышленники и не хотят вкладывать деньги в переработку леса - зачем?
- Проект Лесного кодекса пересматривает всю систему сбора информации о лесах, в том числе и той, которая необходима государству для определения цены продажи или аренды. Так будут ли у нас справедливые расценки?
А. Яблоков:
- Уже сейчас из космоса можно прочитать название "Российской газеты" в руках у грибника. Сейчас эти технологии работают только на шпионаж. Но в недалеком будущем они будут доступны и для мирных целей. Я думаю, что лесная таксация и мониторинг через 15-20 лет будут совершенно иными, чем сегодня.
В. Рощупкин:
- Лесной кадастр и учет как были, так и остаются. Они по-прежнему будут в федеральном ведении. В основе принятия практически всех решений лежит лесоустроительная документация. А правила ее ведения предполагают, что раз в 10 лет государство обязано провести полный мониторинг. Он затрагивает расценки, тарификацию, таксацию участков - вплоть до экономических выкладок. Государство с себя эту функцию не снимает.
Справка "РГ"
Лесные земли России составляют 1119,77 млн. га.
В том числе в лесном фонде находится 99,47% всех лесных земель. Остальное - леса, находящиеся в ведении Минобороны РФ (0,42%) и городские леса (0,11%).
Лесной фонд, в свою очередь, делится на лесные земли (826,63 млн. га) и нелесные. К первым помимо собственно лесов относится также фонд лесовосстановления: гари, пустыри, вырубки и т. п., - они занимают 33,07 млн. га. Нелесные земли - 287,21 га - это болота, пески, ледники, дороги, усадьбы, сады, пастбища, воды, пашни, сенокосы и прочее.