Поделиться
Идея конституционного единства Европы никогда еще не поднималась так высоко. Этим и отличается нынешняя попытка от двух предыдущих.
Первая попытка пришлась еще на время существования Европейского экономического сообщества (ЕЭС), рожденного Римским договором 1957 года, а вторая - уже на время Европейского союза (ЕС), принявшего это имя после Маастрихтского договора 1992 года.
Сообщество начало с интеграции шести стран и довело их число до двенадцати. Союз продолжил: сегодня в нем пятнадцать стран, к весне будет двадцать пять. Сообщество дало жизнь Таможенному союзу, единой сельскохозяйственной политике, общему рынку и коллективному регулированию экономики, учредило Европейский совет глав государств и правительств, организовало всеобщие выборы депутатов Европейского парламента, свободное передвижение граждан в пределах Шенгенской зоны, положило начало единой внешней политике своих стран. Союз продолжил: единый рынок, единое европейское пространство, свободное передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг, единая европейская валюта, единая политика в области внешней политики, разоружения и обороны... Начав с экономического союза, Европа двинулась к политическому, набирая все больше признаков конфедеративного и даже федеративного устройства.
В споре рождается истина?
Идея общей европейской конституции не могла не прийти на ум. Однако в прошлом веке она не имела никаких перспектив. Почему? Да очень просто: "единая Европа" - называйте ее хоть сообществом, хоть союзом, хоть конфедерацией, да хоть бы даже федерацией - изначально была задумана как бюрократическая надстройка над государствами, которая лишь теперь мало-помалу дрейфует от абсолютизма к авторитаризму. Чтобы убедиться в этом, достаточно взглянуть на классическое трио властей.
Исполнительная ветвь представлена Советом министров и Европейской комиссией. Выше по вертикали - еще Европейский совет, но так как функционирует он только три раза в год, когда встречаются все "первые лица", трудно даже квалифицировать, рабочий это орган или парадный. Центр европейской власти сосредоточен, несомненно, в Совмине. Именно здесь принимаются все центральные решения союзной жизни и даже союзные законы, тем более что Европарламент пока лишен законодательной инициативы. Иное дело Европейская комиссия - вот это и есть правительство Европы, только его министры называются комиссарами.
Вслед за технократами необходимость конституционной реформы европейских структур постепенно осознали и политики. Министр иностранных дел Германии Йошка Фишер заговорил об этом с трибуны бундестага. Тему поддержал президент Франции Жак Ширак. Ощущение, что Европа созрела для конституции, стало всеобщим. Вот в какой атмосфере два года назад было принято решение созвать Конвент о будущем Европы, пригласив и десять новых членов, которые вот-вот перешагнут ее союзный порог.
Французы и немцы, например, уверены, что интеграция европейских стран неминуемо приведет к рождению федеративной Европы, и в таком духе уже была написана первая статья конституции. Но Англия встала как скала. Пришлось вычеркнуть.
Давний и самый конфликтный вопрос европейской интеграции: как сочетать интересы крупных, средних и малых стран? В Германии - 82,5 миллиона жителей, во Франции, Италии, Англии - по 60, в Испании и Польше - по 40, в Люксембурге - 450 000, а на Мальте, которая завтра окажется в составе ЕС, и того меньше - 340 000. Еще никому и нигде не приходилось строить межгосударственный союз с такими перепадами в численности населения.
В последние дни 2000 года собрался саммит в Ницце, чтобы подумать, по каким правилам жить союзу 25 государств. Новые квоты в духе "уравновешенного представительства" заметно перекосили политический пейзаж. Шесть наиболее населенных стран Европейского союза (Германия, Франция, Италия, Англия, Испания, Польша), в которых живут 74 процента населения, располагают в Совете министров ЕС лишь 53 процентами голосов. При этом у первой четверки стран - по 29 голосов, а у Испании и Польши - по 27, несмотря на 20-миллионную разницу в численности населения. Ну и как с такими разными веслами плыть в одной лодке?
Ясно, что кризиса в Конвенте было не миновать. Он разразился за неделю до окончания его работы. По инициативе Польши 18 стран из 28 образовали "консервативный фронт" за сохранение "порядка Ниццы", что означало "нет" конституции. Вот этот фронт с запада на восток: Англия, Дания, Ирландия, Испания, Португалия, Австрия, Швеция, Финляндия, Кипр, Мальта, Польша, Чехия, Румыния, Латвия, Литва, Эстония, Словакия, Словения. В другом лагере знамен было поменьше: Германия, Франция, Италия, Бенилюкс, Греция, Венгрия, Болгария, Турция.
Что в проекте?
Как же в итоге выглядит конституция, с которой Европа надеялась начать 2004 год своей истории?
Система принятия решений. В Европе пятнадцати еще можно было принимать решения консенсусом, в Европе двадцати пяти должно действовать правило "двойного большинства". Это означает, что любой европейский закон может быть принят только в том случае, если за него выскажется не меньше половины стран, на территории которых проживают как минимум 60 процентов населения. Но это же правило может легко превращаться и в "двойной замок": любая страна независимо от размеров вправе блокировать нежелательное для нее решение.
Новые политические фигуры. У Европейского союза будет президент, избранный из собственного круга действующими руководителями государств. Но и тут в силу вступает "двойное большинство": в Европе двадцати пяти для избрания президента достаточно поддержки руководителей 17 стран, но только в том случае, если "за ними" - три пятых населения Европы. Президенту ЕС придется оставить свой прежний пост, чтобы сосредоточиться исключительно на европейской политике. Срок президентских полномочий - 2,5 года, возможен один повторный мандат. С появлением этой политической фигуры будет отменена ротация стран, по очереди председательствующих в ЕС.
Еще одна новая фигура - министр иностранных дел Европы в ранге зам. председателя Европейской комиссии. Избираться будет по той же системе, что и президент.
Европейская комиссия. Конституция предусматривает сохранить в правительстве Европы только 15 комиссаров с правом решающего голоса, остальные страны могут прислать комиссаров-наблюдателей. При этом полномочные комиссары избираются по ротации от всех стран - членов ЕС на четырехлетний период работы комиссии.
Европейский парламент. По конституции он тоже приобретет законодательные функции наряду с Совмином ЕС. Кандидатуру председателя Европейской комиссии предлагают главы государств и правительств, но утверждает парламент квалифицированным большинством депутатских рук. Парламент вправе выносить вотум недоверия комиссии. Значительно расширяется сфера парламентского контроля. Самым малым странам Европы гарантированы как минимум четыре депутатских места.
Европейский суд. Это единственная ветвь власти, на которую не распространяется принцип "двойного большинства". Так как интерпретация и применение положений Основного закона требуют равного подхода со стороны стран - членов ЕС, все они обладают правом равного представительства в Европейском суде.
В заключительных главах конституции ЕС речь идет о праве стран-членов на добровольный выход из союза, а также о праве союза исключать из своих рядов страны, не выполняющие своих союзных обязательств.
Европа двух осей?
Совпавшие по времени военная кампания США в Ираке и конституционный диспут в Европе, по мнению депутата Европарламента от "зеленой Европы" Даниэля Кон-Бендита, вылились в "битву за европейское лидерство: англо-испанская ось против франко-германской оси". "Старой Европе" пришлось задуматься: так с кем же "новая Европа", которую она еще до конституционной проверки на чистоту помыслов обязалась принять в свои ряды? Что можно противопоставить мощному американскому вмешательству в союзные европейские дела, которое проявилось с такой неожиданной стороны? Ведь уже очевидно, что этот раскол может стать губительным для всей европейской конструкции.
И вот ответ. Париж и Берлин заявили, что доведут европейский конституционный процесс до конца и приглашают к этому всех, кто пожелает присоединиться к альянсу. Однозначно готовность к этому выразили все три страны Бенилюкса и, похоже, Италия, не позволившая искромсать конституцию Конвента на "историческом" саммите ЕС в декабре.
Итак, опять вшестером - и все сначала? Только вместо Римского договора 1957 года теперь основой альянса может стать Парижско-Берлинский договор, опирающийся на Европейскую конституцию 2003 года.
В этих двух дебютах, почти на полвека отстоящих друг от друга, есть много схожего. Франко-германский мотор всегда задавал темп европейскому объединению. После войны его главной задачей было служить примирению двух народов, вот почему почти сорок лет он работал на основе строгого паритета. Франция и Германия, а вслед за ними также Италия и Великобритания, как страны с примерно равной численностью населения, имели абсолютно равное представительство во всех органах власти ЕС.
И вот - резкий перелом в отношениях двух стран на фоне Европейской конституции. Признав демографический фактор политических решений, Париж открыто согласился с тем, что 20-миллионный перевес в населении дает Германии право на ключевую роль в Европейском союзе.
В самом сердце Европы происходит поистине тектонический сдвиг. "Франко-германский союз" рождается в ответ на "англо-испанско-польскую ось" американской политики в Европе. Париж и Берлин заявили, что их ответом на провал Европейской конституции станет ускоренная интеграция двух стран.
Право на народную инициативу?
Между тем один-единственный на свете закон - Основной - не может родиться или не может обрести силу без участия масс. Американская конституция не случайно начинается знаменитыми словами: "Мы, Народ..." Правда, принять ее смогли лишь после того, как Север и Юг договорились считать одного раба за три пятых человека.
Европейцы свою первую конституцию написали с "опозданием" в 216 лет. Раньше не могли. В контексте европейской истории "три пятых человека" значит совсем иное, чем в американской истории, но трудности эти уж никак не меньше. Европейский союз не самоучрежденное государство, а внешнеучрежденный союз государств, где источником власти до сих пор были не граждане, а внешние учредители, страны-члены. Вот почему брюссельское гнездо Совета министров ЕС, куда только летают министры национальных правительств, остается на первых ролях, а парламент, избираемый гражданами, - на вторых. Казалось бы, чего проще: принять конституцию и перейти в стадию "самоопределения". Но в том-то и дело, что в этом случае конфедерация сменится федерацией, а легко ли это принять 25 нациям, говорящим на 40 языках? Конституционный столб не дерево, у него нет корней. Короче, еще и сегодня нет европейского народа - источника власти, без которой не построить Европу.
Но процесс пошел. Те, кто уронил столб, даже не поняли, что теперь обязательно вырастет дерево. Только, конечно, не сразу большое.