Проблемы укрупнения отдельных субъектов Федерации все активнее поднимаются в органах исполнительной и законодательной власти некоторых регионов страны, в средствах массовой информации. Например, Усть-Ордынского АО и Иркутской области, Агинского Бурятского АО и Читинской области. Насколько актуальна эта проблема? Каковы пути ее решения и возможные последствия? С такими вопросами мы обратились к нашим экспертам.
Леонид Иванченко, заместитель председателя Комитета ГД по делам Федерации и региональной политике:
- Ни в одном из федеративных государств мира нет 89 субъектов. У нас сегодня в стране шесть разновидностей их статусов - республика, край, область, автономный округ, автономная область и два города самостоятельных - Санкт-Петербург и Москва. Это ненормальное явление, оно создает условия для различных благ и степеней ответственности. То есть из-за этого формируется так называемая асимметричная федерация.
У нас есть девять "сложных", так называемых "матрешечных", территорий, где есть края, области, куда входят самостоятельные автономные образования. У них различный социально-экономический потенциал, они разные по степени своего развития, по налогооблагаемой базе и, естественно, по возможности реализации социальных программ.
Уже давно витает дух объединения. Я девятый год работаю в Комитете по делам Федерации и региональной политике - у нас было немало парламентских слушаний по этой теме. Рассматривались различные подходы к вопросу о том, что может быть субъектом Федерации. Многие считают, что субъектом Федерации может быть самообеспечивающийся регион.
В ближайшей перспективе мне видится объединение Краснодарского края и Адыгеи. Говорят, что в Читинской области решается такой же вопрос. Красноярский край с Эвенкией обсуждают идею объединения. Часть проблем "матрешек", прежде всего Тюменской области, удалось разрешить с принятием поправок в Закон о структуре государственной власти в субъектах Федерации. И там при разграничении предметов ведения уже определена форма договорных отношений между этими округами и Тюменской областью. Лучший вариант - это когда субъекты находят между собой понимание на добровольной основе.
Опыт и практика показывают (мы просчитывали этот вариант), что в России оптимально должно бы быть, с точки зрения финансовой хозяйствующей самостоятельности, где-то примерно 35-40 субъектов. Но этот процесс должен идти добровольно.
Александр Казаков, председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике:
- 89 субъектов Российской Федерации - это слишком много для того, чтобы выстроить оптимальный баланс интересов, взаимоотношений, связей по вертикали и горизонтали, то есть как между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, так и между самими субъектами. Это слишком много и для того, чтобы можно было наладить устойчивую и эффективную систему власти, систему управления страной.
Второе обстоятельство, заставляющее в практическом плане обсуждать проблему укрупнения регионов, - это наличие так называемых составных субъектов Российской Федерации. Речь - о сложноустроенных субъектах, на территории которых находятся автономные округа. Такое положение порождает множество экономических, социальных, управленческих проблем.
И последняя проблема, которая, на мой взгляд, является ключевой. В мировой практике строительства федеративного государства исходят из того, что регион есть самодостаточное административное образование в том смысле, что он обладает экономическим, финансовым, социальным потенциалом, достаточным для выполнения функций, возложенных на него конституцией страны, федеральными и региональными законами, а также обязательств перед своим населением. У нас же многие регионы являются субъектами Федерации лишь формально, юридически, но не по сути, так как социально и экономически они не самодостаточны.
Укрупнение, объединение субъектов Российской Федерации - один из способов решения этих проблем. Оно стало возможным в нашей стране с момента принятия в 2001 году конституционного Закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Это демократический закон, который гарантирует добровольность объединения путем обязательного проведения референдума на территориях объединяющихся субъектов Российской Федерации. Недавно он прошел успешное испытание, "обкатку" в ходе объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
По моему убеждению, слияние регионов оправдано лишь в том случае, если, во-первых, оно отвечает чаяниям населения соответствующих территорий и, во-вторых, обеспечивает гораздо более эффективное использование потенциала объединяющихся регионов, и, следовательно, улучшение условий жизни людей. В этом плане упомянутое соглашение между Тюменской областью и Ямало-Ненецким автономным округом - очень своевременный и продуманный шаг. Он позволит не только просчитать, спрогнозировать возможные последствия объединения, но и проверить их на практике. Но не следует превращать объединение субъектов Российской Федерации ни в самоцель, ни видеть в ней исключительно правовую, административную, управленческую меру. Потому что никто еще не доказал, что укрупнение - всегда хорошо, всегда во благо.
Лев Коршунов, заместитель председателя Комитета ГД по делам Федерации и региональной политике:
- Происходящие сейчас объединения регионов, с моей точки зрения, - объективный процесс. Важно понять, во имя чего он делается - во имя амбиций политических лидеров или во имя интересов населения этих регионов. Если будет происходить дальнейшее объединение во имя интересов народа, то, я думаю, что этот процесс обретет всеобщую поддержку. Можно сказать, что на примере Пермской области и Коми-Пермяцкого округа в целом уже отработана технология, которая заключается в следующем. Без сомнения, необходимо проводить референдум, то есть должно быть волеизъявление населения. Желательно, чтобы перед референдумом был документ, на базе которого потом будет происходить объединение.
Ясно, что должен быть какой-то переходный период. На это время должны быть соблюдены и интересы объединяемых территорий, и федеральные интересы. Можно спорить, сколько он должен продолжаться - год, полгода или три месяца, но в целом его целесообразность никто не оспаривает.
Таким образом, с моей точки зрения, принятый закон достаточно универсален. По-видимому, он будет понемножку дополняться. Но в принципе он заложил основные критерии и подходы для дальнейших действий на других территориях.
Андрей Климов, председатель подкомитета по вопросам региональной политики и межрегиональных отношений Госдумы:
- Вопрос создания новых субъектов РФ путем объединения уже существующих - дело сугубо индивидуальное. В Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе эта идея постоянно присутствовала на протяжении минувшего десятилетия. Власти по существу оформили волю народа. Объединение богатой области с депрессивным округом поможет его ускоренному развитию, а сохранение за Коми-округом особого статуса в будущем крае обеспечит гарантии сохранения культуры и языка коренного населения нынешней автономии.
В других "сложносоставных" субъектах РФ ситуация не является абсолютно схожей и поэтому может потребовать иных подходов. Вместе с тем не стоит забывать, что действующее административно-территориальное устройство России сложилось в принципиально иных политических, правовых и экономических условиях и теперь, безусловно, требует разумной модернизации. Но проводить ее следует аккуратно, с максимальным учетом интересов, как федерального центра, так и самих регионов.
Валерий Сергиенко, член Комитета ГД по делам Федерации и региональной политике:
- У нас 89 субъектов Федерации, причем субъектов, в одних из которых живет всего несколько тысяч человек, а в других - несколько миллионов. Уровень бюджетной обеспеченности может различаться в разы, а то и в десятки раз. Это не основа для социальной и политической стабильности в стране. Поэтому один из шагов в этом направлении - укрепление регионов. Прежде всего тех, где их "матрешечный" характер создает двусмысленность, которую надо решать.
Пример: формально в Красноярский край входят два округа - Таймыр и Эвенкия, являющиеся тоже субъектами Федерации с независимыми бюджетами. И то, что сегодня принят Федеральный конституционный закон о возможности создания новых субъектов на основе укрупнения, слияния, на мой взгляд, шаг в очень правильном направлении. Я однозначно за то, чтобы субъекты Федерации по возможности объединялись. И чтобы в соответствии с этим проходило не столько географическое укрупнение, сколько укрупнение с точки зрения создания единых управляемых экономик, единого социального пространства и так далее.
Несколько слов о механизме объединения. Есть действующее бюджетное законодательство, есть действующий Бюджетный кодекс, есть сложившийся порядок межбюджетных отношений. И, скажем, для Красноярского края его объединение с округами означает перераспределение бюджетных ресурсов. И если это перераспределение производить без соответствующей корректировки федерального законодательства, то повышение бюджетной обеспеченности на Таймыре и в Эвенкии будет проходить за счет снижения этой бюджетной обеспеченности в Красноярском крае. Это очень существенный момент, который объективно сдерживает объединительные процессы.
Что касается этапов. В Тюменской области заключено соглашение о развитии внутрирегиональных интеграционных процессов. В Красноярском крае эти процессы тоже идут. У нас создан Совет губернаторов трех субъектов - Красноярского края, Таймыра и Эвенкии. У нас создано депутатское объединение этих трех субъектов Федерации.
Есть и соглашение по предметам как совместного ведения, так и о том, кто что делает самостоятельно. Эти процессы начаты. Лично я как гражданин, как житель этого края не удовлетворен темпами, которыми идет объединение. Думаю, что при соответствующей политической воле, которая должна быть проявлена прежде всего политическими элитами всех трех субъектов Федерации, а возможно, и Хакасии, а возможно, и Тувы, этот процесс мог бы пойти более быстрыми темпами.