Поделиться
Ряд экспертов уже высказывают опасения, что доходов, которые окажутся в распоряжении регионов с 2005 года, может не хватить для выплаты их увеличившихся обязательств, что чревато возникновением социальной напряженности. Вместе с тем в Минфине России уверяют, что доходных источников регионам хватит, однако региональным властям придется принимать определенные политические решения. Обо всем этом в интервью спецкору "Интерфакса-АФИ" Ольге Хлебновой рассказал директор Департамента бюджетной политики Минфина РФ Алексей Лавров.
- Алексей Михайлович, Минфин представил в Думу ко второму чтению поправки к Бюджетному кодексу, которые уточняют распределение налоговых источников между уровнями власти с 2005 года. Что изменилось по сравнению с первым чтением?
- Поменялось распределение налога на прибыль. В первом чтении предполагалось 19 процентов из общей ставки налога на прибыль в размере 24 процентов зачислять в бюджеты субъектов и оставшиеся 5 процентов - в федеральный бюджет. Сейчас ставка налога, зачисляемая в федеральный бюджет, возрастет на 1,5 процента - до 6,5 процента и соответственно зачисляемая в региональный - снизится до 17,5 процента.
Но это не связано с разграничением полномочий, это связано с тем, что снижается единый социальный налог, снижаются начисления на зарплату, выплачиваемую из региональных и местных бюджетов, а это значит, что снижаются их расходные обязательства. Вместе с тем финансовые риски покрытия дефицита Пенсионного фонда ложатся на федеральный бюджет. Поэтому была предложена такая схема, чтобы эту экономию региональных и местных бюджетов на начислениях на зарплату, которая эквивалентна 40 млрд. рублей или 1,5 процента ставки налога на прибыль, "поднять" на уровень федерального бюджета и использовать в том числе на покрытие дефицита Пенсионного фонда.
- Какие еще будут уточнения?
- Предлагается 100 процентов поступлений водного налога зачислять не в региональные бюджеты, а в федеральный, исходя из разграничения полномочий в сфере содержания гидротехнических объектов.
Кроме того, после уточнения макроэкономического прогноза и данных об исполнении бюджетов за 2003 год ко второму чтению предложено снизить с 20 до 10 процентов норматив отчислений в местные бюджеты от региональной доли подоходного налога, составляющей 70 процентов. То есть долю поступлений подоходного налога в местные бюджеты предлагается уменьшить с 50 до 40 процентов, в региональные - увеличить до 60 процентов.
Также планируется изменить отчисления в местные бюджеты налога на малый бизнес. Поскольку торговый сбор, хотя и планировался, вводиться не будет, на местном уровне за счет предлагается сосредоточить 90 процентов (ранее - 60 процентов) поступлений единого налога на вмененный доход за исключением оставшихся 10 процентов поступлений, идущих во внебюджетные фонды. Взамен этого на региональный уровень предлагается передать 90 процентов вместо первоначальных 30 процентов поступлений налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, остальные 10 процентов зачисляются во внебюджетные фонды.
Это основные изменения системы со стороны доходной части. Все остальные предложенные нами изменения к Бюджетному кодексу носят технический и уточняющий характер, за исключением сюжета о кассовом обслуживании региональных бюджетов в органах федерального казначейства.
- Вы имеете в виду обязательный перевод в 2005 году единого счета региональных бюджетов на обслуживание в органы федерального казначейства, о чем уже заявлялось ранее?
- Конструкция такова, что все полномочия по исполнению собственных бюджетов остаются, разумеется, у регионов и муниципалитетов, а функции технического исполнения бюджетов, которые сейчас выполняет расчетно-кассовые центры (РКЦ) Центробанка, с 2005 года будет выполнять Федеральное казначейство.
Это обеспечит единство финансового управления, сопоставимость методологии, обособление государственных функций от частных, формирование единой платежной системы. Предложенные нами поправки также проясняют, что такое исполнение бюджета, что такое кассовое обслуживание - это ведение одного счета финансового органа, то есть единого счета бюджета в органах федерального казначейства.
Так что в любом случае единый счет регионального бюджета должен быть в Федеральном казначействе - это обязательное минимальное требование ко всем бюджетам. И если этого не произойдет - это будет нарушение бюджетного законодательства со всеми вытекающими отсюда последствиями.
- Ранее перспектива передачи бюджетов на обслуживание в Федеральное казначейство вызывала недовольство регионов-доноров, многие из которых имеют собственные казначейства. Вы полагаете, что сейчас они уже согласны на перевод своих бюджетов в Федеральное казначейство?
- По крайней мере аргументы, которые до сих пор приводились, например, что это якобы нарушает самостоятельность региональных органов власти и противоречит Конституции, сняты. Не совсем понятны заявления о том, что при передаче единых счетов региональных бюджетов в органы Федерального казначейства происходит дублирование функций региональных казначейств. Если у региональных и муниципальных бюджетов есть собственные казначейства, они ведут лицевые счета бюджетополучателей, а органы Федерального казначейства - единый счет бюджета, который сейчас находится в РКЦ.
- Алексей Михайлович, можно было бы вернуться к распределению налоговых источников между центром и субъектами... Как изменится пропорция распределения налоговых доходов между центром и Федерацией в 2005 году?
- Очевидно, что несущественно - в пределах одного процентного пункта - возрастет централизация налоговых доходов на уровне Федерации. Если в прошлом году на региональном уровне оставалось около 44 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета страны, то в 2005 году их будет 42-43 процента без учета финансовой помощи со стороны Федерации. Но учтите, что у регионов одновременно сокращаются расходные обязательства - ведь начисления на фонд оплаты труда бюджетников сокращаются из-за снижения ЕСН.
- Но ведь обязательства регионов с 2005 года вырастут на 390 миллиардов рублей, так как на них возлагается финансирование школ и профтехобразования, здравоохранения, социальной поддержки ряда довольно многочисленных категорий граждан. Как это соотносится с сокращением уровня налоговых доходов?
- Поэтому и происходит такой сдвиг налоговых источников, о котором я упомянул: от местных бюджетов, с которых в пользу региональных "снимаются" расходные обязательства более чем на 380 миллиардов рублей, часть налогов переходит на региональный уровень. То есть в местных бюджетах с 2005 года уже не будет 2 процента ставки налога на прибыль, не будет 50 процентов налога на имущество организаций, доля поступлений от подоходного налога снизится с 50 до 40 процентов.
То есть большая доля налогов переходит с местного на региональный уровень, и именно это перекрывает общее увеличение обязательств региональных бюджетов. Ведь при этом общая сумма расходов консолидированного бюджета не меняется, поскольку идет перераспределение обязательств внутри бюджета. Причем нефинансируемые мандаты, которые не финансировались, не учитывались при распределении доходов.
- Вы полагаете, что распределение налоговых доходов в пропорции 42-43 процента - консолидированные бюджеты регионов и 57-58 процентов - Федерация - позволит регионам чувствовать себя уверенно с теми обязательствами, с которыми они с 2005 года останутся один на один?
- Безусловно. И дело даже не только в том, что эти цифры соответствуют расчетному распределению расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Самое главное состоит в том, что теперь регионам и муниципалитетам никто не навязывает расходные обязательства, у них нет предписанных к обязательному финансированию обязательств в федеральном законе. Не хватает денег - просто не принимайте эти обязательства.
- Как известно, самая большая статья расходов региональных бюджетов - зарплата работникам бюджетной сферы. С 2005 года регионы будут сами решать, повышать им зарплату "своим" бюджетникам, или нет. Как регионам теперь выстраивать свою политику в этой области?
- Снижать зарплаты, конечно, не надо, это и не предполагается. Их можно не повышать или повышать с некоторым отставанием, позже, чем это делает федеральный бюджет, или, например, более интенсивно оптимизировать региональную бюджетную сеть, снижая неэффективные расходы.
Например, в некоторых регионах уже сейчас чуть ли не самый высокий уровень зарплат в бюджетной сфере по сравнению со всей экономикой, и непонятно, зачем его продолжать повышать. Это, например, относится к нашим южным регионам, где работа в государственном секторе чуть ли не самая привлекательная, поэтому там постоянно растет бюджетная сеть, хотя в ней особой нужды нет.
Необходимо, чтобы в каждом регионе проводилась своя бюджетная политика заработной платы - с учетом состояния рынка труда, реальной потребности в государственных услугах, в качестве этих услуг и, самое главное, конечно, ресурсах. Это и есть политическая ответственность перед населением избранных властей. А иначе зачем их выбирать, если они сами решить ничего, как оказывается, не могут и не хотят?
- Но если Федерация начнет повышать зарплату "федеральным" бюджетникам, на регионы будет оказываться давление, чтобы они, независимо от того, какими ресурсами они располагают, повышали зарплату и своим бюджетникам...Обнадежьте, что социальной напряженности при этом не возникнет...
- Это и есть путь к улучшению ситуации, потому что децентрализация любых полномочий - это всегда приближение центра принятия решений к людям. Когда решение принимается наверху единообразно для всех, когда всем сказали - и все регионы вместе с Федерацией одним махом должны повысить зарплаты бюджетникам, именно это и порождает социальную напряженность. Потому что бюджет оказывается разбалансированным, и либо наращивается кредиторская задолженность по зарплате, которая не выплачивается, либо начинают замерзать города, потому что недофинансируется жилищно-коммунальное хозяйство или же не предоставляются другие услуги.
Теперь, с 2005 года, все будет делаться децентрализованно, как это и должно происходить в полном соответствии с принципами федерализма, и с чем связаны ожидания социальной напряженности при такой децентрализации - мне совершенно непонятно.
-Считается, что у регионов никогда не хватает денег...
- Сейчас, если у регионов не хватает денег, решение с федерального уровня, например, о повышении зарплат, не приводит к передаче регионам дополнительных денег. Им просто говорят: "Вы все равно обязаны это выполнить!" И чем текущая ситуация лучше? Если у региона есть средства и возможности повышать своим бюджетникам зарплату, - повышайте. Это гораздо лучше, чем всех заставлять делать все одинаково.
- А что регионам делать со своими льготниками, как известно, на их попечении с 2005 года останутся самая многочисленная категория - ветераны труда, а также труженики тыла и репрессированные. Как регионам действовать в отношении их?
Напомню, что в отношении федеральных льготников решение принято, и в Думу законопроект внесен, в соответствии с которым для 14 млн. человек (ветераны, инвалиды и участники ВОВ, герои, блокадники, инвалиды 1-3 групп - ИФ-АФИ) основная часть льгот, за исключением льготы по оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства, переводится в денежные выплаты.
Регионы как минимум могут подтвердить действующие на своем уровне льготы в натуральной форме и выделять субвенции муниципалитетам на их предоставление, то есть компенсировать реальные расходы. Или максимум, они могут провести оптимизацию этих льгот, в том числе перевод их в денежную форму. Но это достаточно дорогостоящее мероприятие, именно поэтому здесь важна децентрализация полномочий. Кто-то из регионов может и готов идти по этому пути, кто-то не готов и сохранит натуральные льготы.
- Регионы могут их отменить вообще?
- Могут, точнее, они могут их не вводить, поскольку в федеральном Законе о разграничении полномочий написано, что социальная поддержка ветеранов труда определяется в соответствии с законами субъектов РФ. Этим утверждается обязанность регионов какой-то закон по этому поводу принять. Но что там будет написано - конкретный набор льгот, их масштаб, объем - должен определять сам субъект Федерации.
Однако ситуация, когда вообще никаких льгот не будет, абсолютно исключена, потому что все находятся под естественным политическим давлением. И это просто не рационально - отменять систему льгот, потому что она создана для категорий социально уязвимых граждан. Ведь и федеральный центр не отменяет льготы, а заменяет их, делает более прозрачными и социально справедливыми, ориентированными как раз на тех, кому эта помощь нужна.
- Успеют ли наши 89 регионов принять за оставшиеся полгода необходимое законодательство?
- Во-первых, все об этом знали еще с 4 июля прошлого года, когда был принят Закон о разграничении полномочий с регионами, в котором указывалось, за кем какие льготные категории закреплены.
- Но создается такое впечатление, что они только сейчас осознали, что им предстоит и начали это обсуждать...
- Очень жаль, потому что разъяснительная работа о том, что всем предстоит принимать эти законы, ведется вот уже год. Действительно, на местах к этому готовились как-то вяло. Но сейчас есть все необходимое, еще есть полгода для того, чтобы это все определить, и ничего катастрофически сложного в этом нет. Если уж совсем ничего не хочется менять и если хватает денег, можно просто подтвердить действующий порядок: написать региональный закон и интегрировать в него нормы из действующего сейчас федерального законодательства.
Еще раз подчеркиваю, что разграничение полномочий - это не внезапное решение или инициатива минфина, это решение, принятое исполнительной и законодательной властями совместно. Минфин в своих поправках к Бюджетному кодексу предлагает лишь финансовое обеспечение разграничения полномочий, которое закреплено в базовом Законе о разграничении полномочий. Законодатель еще прошлым летом принял решение децентрализовать социальную политику, и, значит, все законодательство должно быть переписано в соответствии с этим принципом, что и сделано.
- А вы не боитесь, что большинство регионов придет к 2005 году без этих законов?
- Если действительно возникнет совершенно катастрофическая ситуация, и выяснится, что никто этих законов не принял, в конце концов можно переходным положением написать, что продолжают действовать действующие или иные нормы, чтобы не возникло правового вакуума и не произошло ухудшения ситуации. Но это, мне кажется, абсолютно крайний случай и не следует к нему прибегать. Я не вижу причин, почему за оставшиеся полгода в регионах нельзя принять такие законы.
- По вашему мнению регионы должны стремиться переводить льготы в денежную форму? И сколько в идеале они могут платить своим льготникам по сравнению с федеральными категориями, для которых выплаты составляют от 500 руб. до 3,5 тыс. руб.?
- Безусловно, денежная форма в любом варианте лучше. При этом выплаты, очевидно, должны быть ниже тысячи рублей, потому что, например, инвалиды, которые получают 1000-1100 рублей компенсации, пользуются большим объемом льгот, чем ветераны труда и труженики тыла. Эти компенсации не дифференцированы по территории, а в разных регионах будут разные суммы.
- Федеральный центр будет готов оказать финансовую помощь регионам в случае необходимости?
- Пока предлагается сохранить действующий механизм федеральной финансовой помощи, все имеющиеся каналы: Фонд финансовой поддержки, Фонд регионального развития, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд реформирования региональных финансов.
Эта система устоялась, она позволяет проводить любой тип бюджетной политики. Только перераспределяя ресурсы между этими фондами, можно приспособить эту финансовую помощь к решению тех или иных задач.
И если выяснится, что действительно существуют, как вы говорите, серьезные опасения, что субъекты Федерации не очень активно проводят социальную политику по защите ветеранов труда, никто не мешает усилить целевую составляющую финансовой помощи, направив больше средств в Фонд софинансирования, но именно привязав это к расходам на социальную поддержку ветеранов труда или выплату детских пособий.
"Интерфакс -АФИ" - специально для "Российской бизнес-газеты"