Уровень бедности в России сокращается

В свою очередь, в банке считают, что программы, целью которых является снижение неравенства экономического развития российских регионов, станут приоритетными в политике международных финансовых структур. В этой связи напомним, что еще недавно Всемирный банк довольно часто выступал с критикой различных региональных программ, будь то местное самоуправление или жилищное строительство. Тем не менее, займы предоставлялись, правда, под гарантии центра в лице минфина. Минфин, заключая договора субзайма с администрацией субъекта, мало чем рисковал, так как в документе были прописаны жесткие обязательства регионов. В случае, если субъект Федерации не мог выплатить либо сам кредит, либо проценты по нему, то финансовое ведомство могло легко взыскать с заемщика по суду. Новая схема работы Всемирного банка, считает и российская сторона, не должна встретить юридических трудностей. Согласно Бюджетному кодексу РФ не существует обязательных требований по гарантиям государства в случаях сотрудничества регионов с международными финансовыми организациями. Другими словами, по кредитам, полученным от международных структур, регионы будут расплачиваться сами.

Нельзя не отметить тот факт, что Всемирный банк подготовился к работе в условиях "новой финансовой политики". На днях был презентован проект доклада отдела по борьбе с бедностью и управлению экономикой (регион Европы и Центральной Азии) ВБ, в котором проанализированы региональные различия субъектов РФ. Анализ проводился российскими и международными экспертами в течение двух лет в рамках совместного проекта ВБ, представителей международного развития Великобритании и группы специалистов правительства РФ. В результате авторы доклада пришли к следующему выводу: после пика бедности 1999 года, к 2002 году Россия сумела сократить бедность почти в два раза, с 41,5 процента до 19,6 процента, или около 30 миллионов граждан выбрались из бедности.

По сравнению с предыдущими докладами, данный документ, отмечают его авторы, имеет две основных особенности. Во-первых, он представляет собой практически первую попытку анализа бедности, собранную от обследования участия домохозяйств в социальных программах, проведенного в 2003 году Госкомстатом. Вторым его преимуществом можно назвать то, что имея программный характер и основываясь на существующих данных, он определяет направления дальнейшего улучшения мониторинга бедности в России и дает рекомендации по совершенствованию выборки, сбора и обработки данных.

При этом, обращают внимание авторы, этот документ не является конечным. Планируется, что заключительный доклад бедности будет подготовлен в 2007 году. Более того, этот документ можно рассматривать как Стратегию сокращения бедности.

Текст третьей главы доклада
"Региональный аспект бедности" публикуется
с редакционными сокращениями.

Российские регионы значительно отличаются друг от друга по экономическим и социальных показателям, однако межрегиональное неравенство в уровнях жизни стабилизировалось и даже несколько уменьшилось в период экономического подъема, наступившего после 1999 г.

Группа самых богатых регионов заметно отличается от самых бедных по уровню бедности, но все же большинство населения и большинство бедных проживают в регионах, в которых уровень бедности близок к среднему по стране. Стратегия уменьшения бедности в России должна стимулировать рост в регионах со средним уровнем бедности, где проживает большинство населения, а также включать в себя целевые программы в регионах с очень высокими уровнями бедности. Кроме того, федеральная политика должна мотивировать регионы принимать самостоятельные меры по борьбе с бедностью внутри региона.

Российская Федерация в соответствии с новой Конституцией 1993 года состоит из 89 политически равных членов. Все субъекты Федерации значительно различаются по численности населения: от 10,4 млн. (крупнейший регион) до всего лишь 18 тысяч. Мы рассматриваем регионы как равноправные объекты анализа, игнорируя эти различия. Такой подход оправдан тем, что субъекты РФ кроме наличия схожих географических, исторических и социальных условий, также являются равноправными агентами фискальной, структурной, и социальной политики Российской Федерации. Они имеют право взимать местные налоги, инвестировать в местную инфраструктуру, субсидировать предприятия, оказывать влияние на бизнес-климат, принимать законы о местных социальных трансфертах, дополнять федеральные трансферты, и предоставлять субсидии домохозяйствам на коммунальные платежи.

Уровень жизни зависит от региона

Межрегиональные различия в России экстремальны, если измерять их с помощью показателя валового регионального продукта (ВРП), но гораздо менее значительны с точки зрения потребления на душу населения и других показателей, основанных на данных обследований домашних хозяйств. Если бы регионы России были самостоятельными государствами, они бы заняли с 32-го по 119-е места среди 173 стран, для которых рассчитывается ИЧР. Иными словами, различия между российскими регионами примерно такие же, как и различия между большинством стран в мире. На одном конце спектра - Москва, стоящая на одном уровне с Португалией и Аргентиной, на другом - Тува, сравнимая с Индонезией и Никарагуа. Из-за такого большого разброса положение медианного российского региона (Курской области) значительно ниже среднего по стране значения и сравнимо со Шри-Ланкой, Азербайджаном и Албанией.

Главный фактор, вызывающий такую ситуацию, - различия в уровне производства. С 1999 г. автономные округа и области считаются со статистической точки зрения самостоятельными регионами, наравне с другими субъектами Федерации. До этого автономные округа и области рассматривались в составе соответствующих краев и областей.

Сравнение реального ВРП на душу населения в самом богатом и самом бедном регионах представляет собой легкую для понимания и политически значимую оценку регионального неравенства. Если эта оценка мала, это значит, что регионы имеют приблизительно одинаковые доходы. Но если эта оценка велика, то интерпретировать такую ситуацию уже не так просто. Неизвестно почему соотношение велико: из-за значительной реальной разницы в ВРП на душу населения или из-за наличия "экстремальных точек" - небольших регионов с очень специфическими экономическими условиями. Чтобы решить проблему "экстремальных точек", используют специальные индексы неравенства, которые учитывают статистическое распределение наблюдений и принимают во внимание все распределение наблюдений, а не только экстремальные значения.

Можно отметить стабильную и ожидаемую зависимость между ВРП и потреблением на региональном уровне в 2002 г., при которой более высокий уровень производства приводит к более высокому уровню потребления, но в снижающейся степени. Эта зависимость объясняет, почему регионы, настолько разные с точки зрения производства, гораздо более близки с точки зрения потребления. С другой стороны, расчет ВРП основан на данных о производстве и в большой степени зависит от формального расположения (регистрации) субъектов хозяйствования. Для некоторых богатых ресурсами регионов характерна очень высокая расчетная добавленная стоимость, которая распределяется и используется в других частях экономики.

Различия между регионами увеличились в начале переходного периода (1992-1996 гг.), но мнения о том, увеличились ли эти различия в последующий период (1997-2002 гг.) или остались на том же уровне, различаются. Частично это зависит от того, используются ли данные по доходам или потреблению. Индикаторов, по которым наблюдалось однозначное увеличение неравенств, гораздо меньше, чем тех, по которым неравенство осталось неизменным или уменьшилось; последнее особенно верно для показателей, основанных на данных обследований.

Посткризисное восстановление экономики (1999-2002 гг.) было повсеместным и положительно сказалось как на самых богатых, так и на самых бедных регионах. Реальный ВРП на душу населения вырос с 1999 г. по 2002 г. во всех регионах, за одним исключением - Камчатской области. Среди регионов с самым низким ВРП мы отметим республики Северного Кавказа и регионы юга Сибири и Центральной России (Ивановская и Брянская области). К самым богатым регионам относятся ресурсные регионы Сибири, Дальнего Востока и европейского Севера, а также Москва и регион в центре европейской части России (Самарская область). Вне зависимости от этой неоднородности и поразительных различий, характерных для 1999 г., период экономического роста 1999-2002 гг. положительно сказался на всех регионах. Они достигли примерно одинакового увеличения реального ВРП на душу населения. Таким образом, можно смело утверждать, что различия между российскими регионами не усиливались в период с 1999 по 2002 годы.

Результаты последней переписи населения (2002 г.) отражают демографический аспект региональных различий. Кроме важных закономерностей распределения населения по регионам и значительной межрегиональной миграции, она также демонстрирует удивительную тенденцию в перераспределении населения внутри регионов.

Наиболее ошеломляющим результатом переписи стал тот факт, что количество заброшенных деревень и "городов-призраков" увеличивается. В результатах переписи, показывающих разбивку населенных пунктов на городские и сельские, такие поселения указаны как населенные пункты "без населения". До проведения переписи предполагалось, что в этих населенных пунктах есть жители, и они были включены в официальный список для проведения подсчетов. Однако когда переписчики приезжали в эти поселения, они либо не находили никаких жителей, либо встречали только непостоянных жителей. Более 13 тысяч таких заброшенных деревень составляют 8,4 процента всех деревень в России. Еще 34 тысячи 803 сельских поселения имеют каждое менее 10 жителей. Таким образом, почти одна треть российских деревень либо уже "мертвы", либо скоро исчезнут. Большинство из них расположено в центральной части страны: в Центральном, Северо-Западном и Приволжском федеральных округах, то есть в регионах с наиболее высокой долей пожилого населения в стране. Такие деревни теряют население, так как последние оставшиеся в них пожилые жители умирают, а молодые переезжают в близлежащие города. В других регионах России феномен "городов-призраков" однако связан с другими причинами. Неудивительно, что наибольшая доля пустых городов была обнаружена в двух периферийных регионах с наиболее сильным падением численности населения - в Магаданской области и Чукотке (в период с 1989 по 2002 годы население этих регионов сократилось примерно на 50 процентов), в которых одна треть всех поселений заброшена. В большинство этих заброшенных поселков продолжает поступать электроэнергия, газ, и другие услуги - дорогостоящие издержки для государственного бюджета.

Различия ведут к социально-экономическим проблемам

Тот факт, что внутрирегиональное неравенство является более важным, не значит, что межрегиональное неравенство следует игнорировать. Shorroks и Wan (2003 г.) использовали данные о доходах населения по 13 странам для разделения национального неравенства на межрегиональные и внутрирегиональные компоненты, и пришли к выводу о том, что вышеупомянутая доля России - одна из самых больших в мире. Если рассматривать уровень жизни более широко, то даже небольшая доля межрегионального неравенства в общем уровне неравенства может иметь далеко идущие последствия и усиливаться за счет существования специфических региональных общественных благ, на производство которых у богатых регионов будет больше ресурсов.

Если мобильность населения между регионами ограничена, такие различия в уровне потребления общественных благ могут восприниматься как несправедливые. Низкая мобильность факторов производства может замедлять тенденцию к конвергенции и приводить к поляризации крайних значений, несмотря на общее сближение в среднем. И, наконец, среди всех факторов, объясняющих неравенство среди регионов, таких как образование, занятость, тип населенных пунктов и демографической ситуации, - географическое положение региона играет самую главную роль. Поэтому за региональными различиями следует внимательно следить и принимать соответственные меры. Неравенство между регионами по доходам или потреблению часто связано с целым рядом различий в важных параметрах социальной и политической жизни региона, потенциально ослабляющих тенденцию к выравниванию уровня жизни населения.

Бедность в российских регионах

Хотя различия между регионами по социально-экономическим условиям приводят к существенной разнице в уровнях бедности, большинство бедных проживает в "среднем" регионе. Регионы с более высоким уровнем бедности имеют более низкий уровень выпуска, более низкие зарплаты и более высокий уровень безработицы.

Уровни бедности сильно различаются по регионам. Так, уровень бедности в разных регионах в 2002 г. варьировался от 3,1 до 55,6 процента, различаясь более чем в 18 раз. А официальный уровень бедности, рассчитанный по доходам, показывает разброс от 7 до 87 процентов, то есть разницу почти в 12 раз. В бедных регионах более низкие зарплаты и более высокая безработица. Несмотря на ярко выраженную связь между уровнем выпуска и бедностью, главным передаточным механизмом между изменениями в экономической структуре региона и его социально-экономическими условиями является рынок труда.

Можно отметить и сильное различие между регионами по уровню безработицы; между этими различиями и бедностью существует тесная и положительная зависимость. Регионы с более высокой безработицей (измеренной по методологии МОТ на основании данных ОВЗ) имеют более высокий уровень бедности. Уровни безработицы в 2002 г. различались более чем в 30 раз, принимая значения от 1 до 30 процентов. Такое значительное различие в ситуациях на региональных рынках труда является важным фактором, определяющим региональные различия по уровню бедности.

При этом большая часть населения России проживет в регионах, в которых уровень безработицы и реальная зарплата близки к медианным значениям по всей стране. Поэтому, несмотря на существование экстремальных значений, степень неравенства среди большинства российских регионов по любому из социально-экономических индикаторов невелика. Это важный факт, определяющий распределение бедности по территории.

Несмотря на значительные различия между регионами, большинство бедных проживает в "средних" регионах с точки зрения социально-экономического развития. Тот факт, сконцентрированы ли бедные в определенных регионах или нет, имеет важные последствия для политики борьбы с бедностью. Эффективность программ, специально созданных для беднейших регионов, на национальном уровне будет различаться в зависимости от того, насколько велико количество бедных в регионах с высоким уровнем бедности. Также очень важно понять, имеет ли высокая концентрация бедных в каком-либо регионе определенные экономические или социальные причины. Степень региональной концентрации бедности можно оценить с помощью интегральных кривых концентрации.

В конечном счете в каждом регионе бедность полностью определяется региональным уровнем потребления и неравенством среди жителей региона. Изменения бедности с течением времени полностью предопределены изменениями доходов и неравенства, а то и другое является сторонами единого процесса экономического роста. Таким образом, понимание взаимосвязи между неравенством, экономическим ростом и региональным уровнем бедности необходимо для разработки политики, направленной на сокращение бедности с помощью благоприятного для бедных роста.

Межрегиональные различия в структуре бедности

Характеристики бедных домохозяйств по всем 89 регионам России схожи по некоторым аспектам, но различаются по другим. Экономические факторы (степень урбанизации, уровень занятости) значительно различаются по регионам, в то время как демографические факторы, определяющие уровень бедности, одинаковы для всех регионов.

По большей части различия в региональных уровнях бедности объясняются определенными характеристиками регионов, такими, как уровень урбанизации, образования, занятости и размер семьи. Если мы возьмем два типичных больших богатых региона (Москва и Тюменская область) и два больших бедных региона (Республики Тыва и Дагестан), мы обнаружим, что уровень бедности в них в 2002 г. отличался в 4 раза (в среднем 10 процентов и 45 процентов соответственно). Но эти регионы имеют очень разные демографическую структуру, уровень занятости, возрастной состав населения и степень урбанизации. Необходимо учитывать различия в характеристиках населения разных регионов, чтобы понять, насколько на самом деле регионы различаются по уровню рисков, связанных с бедностью.

Однако даже с учетом вышеназванных различий, вероятность быть бедным для жителя Тывы или Дагестана в три раза выше, чем для похожего жителя Москвы или Тюмени. Наиболее простой способ учесть вышеназванные различия состоит в следующем: нужно взять статистически одинаковых жителей богатого и бедного региона и сравнить их риски оказаться за чертой бедности. Если бедность зависит только от уровня образования, занятости, демографической структуры и т. д., тогда различия в уровне бедности между регионами для жителей, имеющих одинаковые характеристики, будут минимальными. На самом деле это не так. Для похожих по своим характеристикам людей риск оказаться за чертой бедности будет в три раза ниже в Москве и Тюмени, чем в Дагестане и Тыве. Это говорит о том, что наличие значительных региональных эффектов (различий в экономической отдаче) определяет в значительной степени различия регионов по уровню бедности.

Риск бедности систематически выше в сельских районах. Однако в самых бедных регионах больше населения проживает на селе, поэтому в них сельские бедные превосходят по численности городских. Профиль занятости бедных также сильно отличается для регионов с разными уровнями бедности. Большинство бедных (80 процентов) во всех регионах - работающие семьи, но в регионах с более высоким уровнем бедности меньшее количество семей имеет несколько работающих членов; в более бедных регионах также выше доля безработных среди бедных.

Безработица скоррелирована с бедностью, и безработные домохозяйства имеют систематически более высокий риск бедности, чем работающие. Работающие семьи составляют большинство бедных, в то время как риск бедности у семей, вышедших из трудоспособного возраста, отличается очень мало по регионам, и они составляют самую небольшую группу бедных.

Что характерно, образовательный профиль бедных несильно различается по регионам. Российские бедные относительно высоко образованы; домохозяйства, в которых глава семьи имеет только начальное образование, составляют меньшинство в структуре бедных и сколько-нибудь значительны только в самых богатых регионах. Риск бедности изменяется параллельно по регионам. Начальное или среднее образование главы семьи означает более высокий риск бедности для всех регионов по сравнению с домохозяйствами, где глава семьи имеет высшее образование. В то же время во всех регионах наличие определенного уровня образования не гарантирует, что семья не окажется за чертой бедности: среди бедных есть люди даже с высшим образованием как в бедных, так и в богатых регионах.

Анализ регионального профиля бедности по количеству детей показывает, что семьи с детьми составляют большинство бедных во всех регионах. Дети неизменно являются самыми бедными, а пенсионеры - неизменно наименее бедными во всех регионах. Риск бедности для ребенка различается от 0,5 процента в самом богатом регионе до 60 процентов в самом бедном. Многодетные семьи (три и более ребенка), с другой стороны, составляют меньшинство среди бедных, и их риск бедности мало связан с общим уровнем бедности в регионе.

Последствия этого анализа для политики борьбы с бедностью двояки. С одной стороны, общие закономерности в профилях бедности означают, что меры общего характера, нацеленные на определенные показатели (например, детские пособия) смогут достичь нуждающихся во всех регионах. С другой стороны, чтобы помочь определенным группам бедных, инструменты политики должны быть специфическими для конкретного региона.

Рекомендации, следующие из анализа

Российским политикам, ответственным за меры по сокращению бедности, не стоит приходить в уныние от чрезвычайно больших региональных различий, которые, кажется, невозможно охватить никакой региональной политикой. В реальности эти различия настоль велики и вполне поддаются целенаправленному воздействию, как показывает опыт других стран. Все разнообразие ситуаций в различных регионах может быть учтено с помощью хорошо спланированных мер, которые совмещают в себе универсальные принципы с инструментами, специфическими для конкретного региона. Так как большинство бедных сосредоточено в регионах со средним уровнем бедности, важно уделить особое внимание стратегиям роста для средних регионов. Такие меры помогут оказать влияние на положение большинства бедных в России.