Поделиться
Но в данном случае это не так. И прежде всего потому, что от реформы местного самоуправления будет напрямую зависеть результативность проведения всех других реформ, результативность работы по улучшению качества жизни в России, а также уровень и механизмы ответственности власти перед обществом. Успех этой реформы очень важен для страны. Именно по ситуации на местах в конечном счете надо будет оценивать итоги преобразований.
Принципы местного самоуправления давно стали известными российской общественности. Некоторые из них нашли отражение в тексте Конституции Российской Федерации. Закон об общих принципах организации местного самоуправления, принятый в 1995 году, придал силу правовых норм ряду других принципов, интеграция международно признанных муниципальных ценностей в российскую правовую систему продолжилась с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления.
Но практическая реализация этих принципов столкнулась с серьезными трудностями. Одна, но не единственная причина этого стала справедливо усматриваться в неадекватной правовой базе. Закон 1995 года остался во многом декларативным и неконкретным, не в полной мере отражающим социально-экономические реалии. Большинство муниципалитетов не получили ни достаточного налогового потенциала, ни достаточных средств из бюджетов вышестоящего уровня. Осталось непонятным, какой уровень власти за что отвечает. Все это привело не только к многочисленным конфликтам между местным самоуправлением и региональной властью, но и к разочарованию многих граждан в местном самоуправлении.
Совершенствование муниципальной политики, таким образом, было необходимо начинать с создания новой законодательной базы. Следуя принципам, отраженным в Конституции и международных правовых документах, эту задачу решил Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (он стал известен так же, как "закон N 131"), принятый Государственной Думой в 2003 году. Его положения были четко увязаны с разграничением полномочий, финансов и ответственности между органами власти всех уровней. Разграничивая полномочия и предметы ведения, закон отвечал на многие вопросы, задаваемые самими представителями органов местного самоуправления. При этом в тексте были обозначены конкретные механизмы контроля за соблюдением требований законодательства всеми участниками процесса - от органов местного самоуправления до федерального центра.
Гражданское общество получает развитие там, где создаются механизмы участия людей в решении вопросов общественной значимости
Особую важность имеет тот факт, что проведение муниципальной реформы связано с проведением налогово-бюджетной реформы - именно в отсутствии такой согласованности заключалась одна из важнейших причин неудачи прежнего муниципального проекта. Разграничение полномочий и ответственности требует четкого разграничения доходов и расходов между уровнями власти. И, кроме того, прозрачной, понятной и справедливой системы перераспределения бюджетных средств - реальность такова, что очень немногие города и районы могут наполнить свои бюджеты самостоятельно, без помощи бюджетов других уровней.
Надо четко понимать: реформа МСУ проводится не ради самой реформы, она не является ни самодостаточной, ни независимой от других. Необходимо создать ответственные и дееспособные органы местного самоуправления, которые могут привлечь к решению повседневно важных вопросов жителей города, района, села. Если закон 1995 года попытался, и неудачно, формально уравнять все муниципалитеты - от города с миллионным населением до небольшого села, - то закон 2003 года ориентирован на выстраивание более логичной и более приближенной к гражданам системы. Общий принцип таков: статус муниципального образования определяет его полномочия, определяет те вопросы местного значения, которые соответствующие органы призваны решать. Система муниципалитетов в стране должна стать более стройной: органы местного самоуправления формируются на уровне городов ("городские округа" - города регионального значения), районов ("муниципальные районы"), а также на уровне единиц, входящих в состав районов ("городские и сельские поселения"). При разработке этой модели учитывался и зарубежный, и отечественный опыт. Кстати, говоря об общемировой практике, о признанных международных принципах, нельзя забывать, что и наша страна внесла свой вклад в выработку этих принципов, в становление этой практики.
Закон 2003 года выгодно отличается от своего предшественника и тем, что он долго готовился и обсуждался, и тем, что он предусматривает длительный и тщательно регламентированный переходный период. Но тщательно продуманный переходный период - очевидное достоинство нового закона - является еще и требованием. К правительству, региональным властям, органам местного самоуправления - каждый уровень власти получил на переходный период свою программу действий, основные из которых были зафиксированы в тексте закона.
Однако в настоящее время именно выполнение этой программы действий переходного периода в серьезной степени беспокоит депутатов Государственной Думы. О чем идет речь? Во-первых, о соблюдении временных рамок. Во-вторых, о качестве проведенной работы.
На регионы закон возложил, в частности, обязанность определить территории муниципальных образований и наделить их соответствующим статусом. Первоначально предполагалось, что это будет сделано до 1 января 2005 года, но во многих субъектах Федерации возникли проблемы. Реагируя на просьбы с мест, Государственная Дума внесла в переходные положения закона поправки, продлившие этот срок до 1 марта и установившие более четкие критерии определения границ и статуса муниципалитетов. Органам местного самоуправления были также, в частности, законодательно предоставлены условия для совмещения в целях экономии выборов разного уровня.
Поправки помогли ряду субъектов Федерации успешно завершить первый этап реформы. Во всех ли регионах уложились в срок до 1 марта? Нет, только в 75. Однако такая вероятность была предусмотрена изначально: обязанность установления границ и статуса муниципалитетов в оставшихся субъектах перешла к уполномоченному федеральному органу исполнительной власти - министерству регионального развития, получившему и другие полномочия по реализации муниципальной реформы.
И вот здесь, на уровне правительства, министерств и ведомств, ситуация вызывает наибольшее беспокойство. Большинство положений закона вступают в силу с 1 января 2006 года, но к их вступлению в действие необходима серьезная подготовка. Необходим контроль над процессами разграничения полномочий и имущества между регионами и местным самоуправлением, между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями. Необходима подготовка кадров, которые будут работать на местах в рамках нового закона. Необходима точнейшая координация действий по реализации муниципальной реформы и других связанных с ней преобразований. Без достаточного кадрового, методического и финансового обеспечения успех реализации закона о местном самоуправлении будет поставлен под вопрос.
Здесь хотелось бы сразу отметить: проблема не в увеличении числа муниципальных образований и не в увеличении числа должностей. В тех территориальных единицах, например, в сельсоветах, волостях, сельских округах, которые по закону N 131 получают право на самоуправление, и сейчас существуют управленческие должности - только не выборные. А при общем возрастании числа местных депутатов - теперь их число будет тем выше, чем выше численность населения муниципального образования - большинство этих депутатов будут работать не на постоянной основе.
Проблема не в количестве, а в подготовленности: насколько муниципальные кадры будут подготовлены к работе в рамках нового закона? Недостаточно просто напечатать текст закона во всех районных газетах. Необходима целенаправленная подготовка, последовательная методическая поддержка. Сейчас их нет.
У новых муниципальных образований появятся свои бюджеты. Но не надо забывать, что изменения коснутся всех муниципалитетов, всех властных структур - реформа местного самоуправления согласована по времени с новым этапом налогово-бюджетной реформы. Если к настоящему моменту есть определенная ясность в вопросах распределения налоговой базы между уровнями власти, то такой же ясности нет в вопросах перераспределения средств, вопросах финансовой помощи - большинство муниципальных образований не являются самодостаточными. И самое главное, повторюсь, у управленцев на местах нет ясности по вопросам работы с бюджетом в рамках законодательства, которое вступит в силу с 2006 года.
Если не принять меры в ближайшее время, то на местах, и не только на местах, легко прогнозируются самые серьезные проблемы, связанные с новой бюджетной классификацией. До сих пор не получен внятный ответ и на вопрос о материально-техническом обеспечении бюджетного процесса, составления бюджетной отчетности: вести такую работу с листком бумаги и карандашом невозможно. Как проводить учет налоговых поступлений в местные бюджеты, как собирать и обрабатывать статистические данные муниципального уровня, без которых совершенно невозможно справедливое и прозрачное распределение средств, - все эти (и не только эти) задачи нельзя признать выполненными.
Многие проблемы, на решении которых настаивают сейчас органы местного самоуправления и профессиональные сообщества, могут на первый взгляд показаться недостаточно "глобальными", но от них в конечном счете зависит то, вовремя ли поступят средства в муниципальные бюджеты, по назначению ли они будут израсходованы. Надеюсь, правительство еще не забыло, какими бывают последствия кризиса неплатежей и масштабных задержек заработной платы.
Все перечисленные задачи требуют скорейшего решения. Никаких объективных препятствий для этого нет. Но решить их нужно в самое ближайшее время: временные рамки четко определены этапами работы над бюджетом-2006.
Ряд депутатов Государственной Думы в последнее время предлагают "повысить градус обсуждения" муниципальной реформы, и с ними можно согласиться. В интересах всего общества подготовка к вступлению в силу закона N 131 должна стать более открытой. Министерства и ведомства, в частности, минрегионразвития, должны быть готовы к самой тщательной, самой подробной внешней экспертизе принимаемых ими решений и проектов решений. Создать условия для такой экспертизы - в интересах самого правительства. Возможно, этому вопросу депутаты должны будут посвятить специальный "правительственный час" с участием министра регионального развития. Принцип "решать проблемы только по мере их поступления", которым руководствуются в правительстве слишком многие, для нас неприемлем. Данные о подготовке реформы должны быть доступны общественности практически в режиме реального времени. Необходимо, чтобы органы местного самоуправления увидели со стороны правительства реакцию на их обеспокоенность. Не менее важно, чтобы органы местного самоуправления и регионы убедились, что их собственный опыт востребован. Сбор и обобщение регионального опыта, распространение "лучшей практики" давно вошли в перечень задач, которые необходимо решить в ходе административной реформы. Но как это происходит в действительности? В регионах действительно есть интересные наработки, но насколько внимательно их изучают и анализируют в центре?
Надо понимать, что общественные организации, профессиональные сообщества в основном ставят вопросы и предлагают пути их решения, но разрешить эти вопросы можно только при участии федеральной исполнительной власти. Государственная Дума ведет работу в пределах своих полномочий, мы внесли ряд поправок, чтобы облегчить работу правительства и регионов. Но задачу реализации закона, задачу принятия подзаконных актов должна выполнить исполнительная власть. Стремления ускорить работу по реализации муниципальной реформы мы пока не видим. Ни от минрегионразвития, ни от министерства финансов, ни от минэкономразвития, ни от правительства в целом. Да, существует комиссия при президенте, существует рабочая группа, существует Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Но они не могут выполнить за правительство его собственную работу. И тем более выполнить за правительство его собственные решения.
В последнее время иногда звучат заявления о неготовности России к существованию местного самоуправления. Это объясняется, например, слабостью гражданского общества в стране. Но надо четко представлять, что развитие местного самоуправления и развитие гражданской активности плохо отделимы друг от друга. Гражданская активность, гражданское общество получают развитие там, где создаются механизмы участия людей в решении вопросов общественной значимости. Институт местного самоуправления - один из таких механизмов. Поэтому нельзя считать приемлемыми предложения создать в районах и городах органы государственной власти вместо органов местного самоуправления (такую поправку Государственная Дума совсем недавно отклонила) или предложения перейти к назначению мэров. Мы - большинство депутатов Государственной Думы - будем законодательно создавать условия для развития местного самоуправления, и мы не намерены поддерживать предложения по свертыванию муниципальной реформы.
В заключение хотел бы отметить: реформа местного самоуправления не должна стать сбрасыванием на места ответственности за все. Напротив, сами принципы разграничения полномочий требуют от центра взять на себя широкий круг вопросов, не перекладывая ответственность на регионы или муниципалитеты. Реформа местного самоуправления требует от исполнительной власти более серьезной работы, ориентированной на выравнивание, на поддержку депрессивных территорий, на создание стимулов для развития. И первым доказательством способности правительства выполнить эту работу должно стать финансовое, кадровое, методическое сопровождение муниципальной реформы. До вступления в силу положений 131-го закона остается уже меньше года.