Мандаты выпали по вертикали
Итак, в ходе административной реформы произошло распределение полномочий по вертикали и однозначное закрепление мандатов за определенными уровнями власти, а доходов - за мандатами. Кажется, выстроена стройная система. Однако, как выяснилось, "за бортом" оказались некоторые разрешительные полномочия, дополняющие основные мандаты. Например, возможность для региональных бюджетов создавать и финансировать высшие учебные заведения. Нельзя избавиться от ощущения, что эти "дополняющие полномочия" просто принесли в жертву стройности схемы.
Крупнейшим системным недостатком реформы полномочий власти является именно принижение уровня местного самоуправления, отсутствие возможности устанавливать собственные налоги и проводить транспарентную (ясную и прозрачную) экономическую политику. Например, увод с местного уровня власти ответственности за финансирование общеобразовательной школы не только уменьшает почти на четверть объем ее бюджетов, но и ликвидирует одну из главных площадок формирования конструктивной гражданской активности населения.
Нетрудно увидеть, к чему приведет такое развитие событий. В центре по-прежнему будут максимально сосредоточиваться ресурсы и полномочия. И продолжится сложившаяся на местах практика. Значительная часть муниципальных и региональных руководителей привыкла к минимизации своих ресурсов и полномочий, им выгодно все время переводить стрелку ответственности на вышестоящие уровни управления. В свою очередь и сами граждане по традиции обращаются сразу наверх, игнорируя возможности местной власти как заведомо ограниченные. И здесь возникают "плохое равновесие" интересов, очередная институциональная ловушка. Разрушение такого равновесия возможно только сверху через сознательное ограничение центром своих полномочий и перераспределение ресурсов и фискальных полномочий на нижние этажи государственного и муниципального управления.
Полномочия смешались по горизонтали
Реформа была сконцентрирована в основном на распределении полномочий по горизонтали, разделении федеральных органов власти на правоустанавливающие (министерства), правоприменительные (службы надзора) и оказывающие государственные услуги (федеральные агентства). Это, по плану, должно было привести к существенному повышению прозрачности их работы и преодолению конфликта интересов. Однако конкретная реализация этих принципов перечеркнула значительную часть возможностей.
Во-первых, большинство федеральных агентств и служб были переданы в подчинение соответствующим министерствам. Это сразу открыло простор для применения ранее сложившихся административных практик - устных распоряжений, неформальных договоренностей. И неудивительно, что за год, прошедший после выделения разных типов ведомств, мы наблюдали лишь процессы, связанные с "перетягиванием каната" административных полномочий. В то же время не стал предметом публичного рассмотрения ни один конфликт по принципиальным вопросам экономической и социальной политики. А ведь именно с этой возможностью связывался успех административной реформы. Но повышения прозрачности политики не произошло.
Во-вторых, перед вновь созданными агентствами не были поставлены ясно очерченные задачи. С одной стороны, они не стали хозрасчетными единицами, для которых формировались бы целевые показатели и выделялись ресурсы, а получили статус "младших министерств". Их деятельность организована не на проектной, а на бюрократической основе. С другой стороны, не были разработаны стандарты государственных услуг, которые должны оказывать агентства, отсутствуют регламенты предоставления этих услуг. Агентства, таким образом, вновь оказались центрами непрозрачного распределения бюджетных средств и индивидуального регулирования деятельности государственных учреждений, унитарных предприятий и корпораций с государственным участием.
Тем не менее реформу полномочий надо признать наиболее удавшейся из череды административных реформ. Здесь сам масштаб проблемы предполагает постоянную "достройку" и корректировку, адаптацию их к вновь выявляющимся обстоятельствам.
Дорогой чиновник
Повышение денежного содержания государственных служащих, осуществленное в 2004 году, оказалось недостаточным для обеспечения эффективного контракта с государством. Абсолютное большинство федеральных чиновников работают в Москве, а по сравнению со столичным рынком труда их зарплаты остаются неконкурентными. Не задействованы и моральные стимулы. Например, осталась вне игры система государственных наград, поскольку из нее были исключены 90 процентов работающих чиновников. Не были использованы предложенные, в частности, ГУ ВШЭ модели учета социального давления на госслужащих в сочетании с социально приемлемым уровнем оплаты их труда в секторах с повышенной коррупционной опасностью.
И вместо устранения неблагоприятного отбора, активного притока новичков с рынка труда все это привело к закреплению в составе госслужащих уже существующего корпуса. Поступление на государственную службу и переход "бизнес - госслужба - бизнес" по-прежнему чаще всего мотивируются больше расчетами на теневые доходы, чем на карьерный рост и тем более на реализацию общественных интересов. Таким образом, качественных изменений в лояльности чиновников государству не произошло.
По нашему мнению, сегодня центр тяжести административной реформы необходимо перенести на формирование институтов, которые могут изменить принципы организации работы системы исполнительной власти, вмешаться в ее "генный код".
Однако уже сейчас можно предугадать, что формирование регламентов, показателей и стандартов государственных услуг будет проходить при активном сопротивлении чиновников. У них было достаточно времени (больше года!), чтобы консолидироваться и воссоздать в новых условиях старые бюрократические навыки получения административной ренты. И потому очень важно сформировать методическую основу для трансформации существующих федеральных агентств в эффективные и компактные единицы, организованные по проектному принципу и финансируемые по результатам их деятельности. Эта работа займет не меньше двух лет, но к ней необходимо приступать немедленно и широким фронтом.
Кстати
Расчетная стоимость разработки и внедрения одного стандарта государственной услуги и регламента его исполнения - от 1 до 5 млн. рублей.
Эффект от внедрения одного стандарта может составить от 10 млн. до нескольких сотен миллионов рублей в год.