Поделиться
Российская газета | Вадим Евгеньевич, что решили участники совещания?
Вадим Булавинов | Хотелось бы отметить, что для нас это очень важное событие, ведь на нем решался вопрос, как и где вступит в силу закон о местном самоуправлении, который фактически регламентирует, как мы будем жить и работать.
По итогам состоявшегося в Нижнем Новгороде совещания, в котором приняли участие практически все руководители законодательных органов власти субъектов Федерации и депутаты Госдумы, подготовлен целый ряд рекомендаций и предложений, которые будут направлены руководству страны, в Совет Федерации и Госдуму, в органы государственной власти субъектов РФ. В частности, Государственной Думе рекомендовано принять на весенней сессии федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", внесенный правительством. Правительству, в свою очередь, рекомендовано до 1 августа 2005 года утвердить порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами и поселениями. Говорилось также о необходимости принять необходимые нормативные правовые акты о разграничении государственной собственности на землю, обеспечивающие формирование муниципальной собственности на землю; об установлении порядка разграничения собственности на землю между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями.
Закон обещает долгосрочные правила, которые дадут стабильность, что сегодня крайне важно для любого человека
Органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано оказать организационную и методическую помощь структурам местного самоуправления по определению оптимальных ставок земельного налога для различных категорий земель, по созданию базы данных о земельных участках, по разработке методических рекомендаций по вопросам владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения. Участвуя в этом заседании, для себя я вынес следующее: закон будет введен, как и планировалось, 1 января 2006 года, что представляется мне очень важным.
РГ | Сегодня существует мнение, что сроки реализации закона нужно перенести, так как на данный момент возникает достаточно много сложностей, да и многие регионы оказались не готовы. Что вы думаете по этому поводу?
Булавинов | Могу сказать только поговоркой - "Пока гром не грянет, мужик не перекрестится". Закон изначально подразумевал поэтапное введение. Многие наиболее сложные и спорные положения были отнесены на четыре года. Естественно, когда он поэтапно вступал, все считали, что четыре года весьма большой срок и торопиться нет смысла. Когда же стало понятно, что 2004-2005 годы это последние годы, многие действительно оказались не готовы.
Не готовы решать проблемы границ муниципальных образований, кадровые вопросы, которые в эти муниципальные образования надо ставить, по вопросам финансовой обеспеченности и бюджетному процессу и массе других. Но выполнять закон все-таки придется. Потому была предпринята достаточно серьезная попытка с помощью общественного мнения отложить его еще на годик, на два, а лучше на три. Пусть идет, как идет, вроде все спокойно, и делать ничего не надо. Я прекрасно понимаю такую позицию, однако считаю, что закон надо вводить с 1 января 2006 года. Нельзя его откладывать, это не решение проблемы, потому что через год будет то же самое.
РГ | В чем вы видите плюсы и минусы нового закона?
Булавинов | В законе предпринята серьезнейшая попытка расставить все на свои места. Естественно, в процессе реализации этого закона будут шероховатости, появятся различные нюансы. Никто и не говорит, что закон идеальный. Но для того, чтобы все можно было отработать, его надо вводить.
Сегодня в двух регионах - Новосибирске и Ставропольском крае этот закон введен. При всех сложностях представители республик и областей говорят, что польза от него есть. Во-первых, мы реально в маленьких поселках запускаем механизм самоуправления и даем право жителям решать какие-то вопросы самостоятельно. Это - плюс. Он поможет задержать людей в этих поселках, деревнях, селах и других муниципальных образованиях. Во-вторых, он позволит сделать более прозрачным механизм финансового распределения. Например, что касается более крупных муниципалитетов, которые относятся к разряду городских округов, он четко нам предписывает, за что мы отвечаем и сколько мы под это получаем.
Не секрет, что сегодня существует практика, когда полномочий нам постоянно добавляют, а налоги снимают. А так как мы оказываемся один на один с населением, получается, что мы - крайние. Вот эту проблему новый закон решает. Более того, он прописывает стимулы работы. В частности, если доходная база у меня окажется выше, чем в других регионах, то отнимать деньги в течение переходного периода никто не будет. То есть четко понимаешь, ради чего и как работаешь.
Что же касается минусов, то в нашем конкретном случае крупного города я не знаю, например, как будет решаться проблема, связанная с содержанием и ремонтом дорог. Это очень важно для крупных и средних городов. Потому что сегодня проблема дорог - это проблема финансирования из двух источников - акцизы и транспортный налог. Люди всегда спрашивают, мы платим транспортный налог, почему плохие дороги? И ведь никто не задумывается, что из транспортного налога регион, город получают ноль. Депутаты на парламентских слушаниях высказались за то, чтобы отдать транспортный налог муниципалам для обслуживания и ремонта дорог, однако субъекты Федерации категорически не поддерживают эту идею.Еще один момент касается социальной защиты. Абсолютно правильно закон говорит о том, что социальная защита есть дело государственное. И структура соцзащиты не должна быть нижегородской, рязанской или казанской. Это государственная функция с четкой централизацией. В то же время вопросы местного соцкультбыта имеют местное значение и должны передаваться назад к нам.
Если же брать систему здравоохранения, то сегодня такие тяжелейшие проблемы, как лечения туберкулеза, онкологических заболеваний, являются функцией местного самоуправления. Но в новом законе написано, что это исключительно задача субъекта Федерации, что логично. Ведь процесс лечения таких больных очень бюджетоемкий, и местные власти не всегда могут его обеспечить. Поэтому инициативу по продлению срока по распределению имущества в рамках закона лично я не поддерживаю. Если будет принята поправка, которая дает отсрочку по переходу имущественных прав по этим вопросам, а налоговое обеспечение останется, как планировалось, то регионам придется туго. Я считаю, что если идет отсрочка по вопросу по передаче имущества, должна быть и отсрочка по налоговым нормативам.
РГ | Как на практике будет работать механизм перераспределения налогов? Как быть, например, с селами, ведь там и налоги-то собирать не с кого?
Булавинов | Сегодня есть доноры, а есть дотационные районы. Вот Нижний Новгород - донор, но по этому закону со следующего года мы являемся уже дотируемым городом. Расчеты, которые сделали у нас в министерстве финансов, показали, что нам придется в следующем году добавлять 44 миллиона рублей. Но я не вижу здесь огромной проблемы по одной простой причине: закон мне передает и полномочия, и затраты, он устанавливает правила. В результате чего я понимаю, что если их не будут постоянно менять, то со временем, в процессе нашей работы, мы выйдем из разряда дотируемых.
Что же касается сел, то в настоящее время там нет проблемы как делить, потому что сегодня там делить нечего. Кроме того, закон прописывает механизм организации местного самоуправления в небольших населенных пунктах, который подразумевает закрепление финансовых источников. Помимо этого, уже обсуждается поправка о том, чтобы налогоплательщиком был не владелец пая, у нас паи не зарегистрированы в селах, а арендатор, то есть сам колхоз. Тогда проблема будет решена в лучшую сторону, и у селян появляются хотя бы какие-то деньги.
В то же время в законе написано, что поселки должны решать вопросы отопления и коммунального хозяйства. Здесь существует небольшой перекос, потому что отопление в некоторых поселках межпоселковое. Его нельзя закрепить за конкретной деревней. Это вопрос районного значения.
Конечно, надо понимать, что четырехуровневая система бюджетирования и полномочий кардинально за год-два ситуацию не поменяет. Ее задача всего лишь заложить основы, чтобы в будущем, в каждом конкретном небольшом поселении была возможность развития местных управлений.
РГ | Как будет решаться вопрос с границами?
Булавинов | Границы устанавливаются достаточно просто. Например, мы буквально два месяца назад уточняли свои границы со всеми близлежащими районами. Взяли карту и нарисовали границы, обсудили их с нашими соседями и представили свои предложения в соответствующие органы для ратификации. Наши предложения были закреплены на уровне субъекта и стали законом. Этот механизм достаточно простой и отработанный.
РГ | Как будут происходить выборы главы муниципального образования?
Булавинов | Законодатель предложил несколько вариантов. По вновь образуемым населенным пунктам возможно, например, назначение. Ведь что греха таить, у нас довольно много демагогов, которые могут возглавить вновь образуемое муниципальное образование и наворотить там непонятных дел.
Что же касается уже существующих муниципальных образований, таких как крупные города, центры, то там сохраняется механизм выборности. Законодатель говорит, вы сами решите, как проводить выборы - напрямую населением или из числа депутатов. Если выбирают жители, то он - глава администрации. Если руководитель выбирается из числа депутатов, то он - глава и председатель местной думы. Однако тогда распределитель бюджетных ресурсов должен назначаться по контракту и приниматься со стороны. Совмещение возможно только там, где прописано в законе.
Я здесь не вижу особых проблем, у нас этот вопрос определен и решен. У нас глава избирается напрямую. Я сознательно пошел на сокращение своих полномочий. Для того чтобы зря не тратить городские деньги, было принято решение продлить полномочия на год городской думы, сократить на год полномочия мэра и провести выборы в один день. Я не буду возглавлять городскую думу, считаю, что дума - думой, а мэр - мэром. Более того, на мой взгляд, такое совмещение нерационально, потому что задача представительного органа контролировать исполнительный. В моем понимании мэр и депутат - разные вещи и не должны совмещаться, должен существовать четкий принцип разделения властей.
РГ | Вопрос к вам, как к одному из разработчиков законопроекта. Сейчас у нас существуют так называемые единые муниципальные образования. Что будет с ними после вступления закона в силу? Они исчезнут?
Булавинов | Почему? Мы единое муниципальное образование - Нижний Новгород, хотя у нас есть районные объединения. Поэтому принято решение, что мы не будем разделяться и останемся единым муниципальным образованием. Кстати, в рамках совещания было предложено дать возможность субъектам самостоятельно принимать решения по этому вопросу. Скорее всего будет принята поправка, которая позволит селам образовывать единое муниципальное образование. Более того, идет обсуждение, что численность населенных пунктов, которые не требуют обязательного создания муниципального образования, будет поднята с 500 до 3000 тысяч человек. Если такое решение будет принято, многие проблемы просто уйдут.
РГ | Что это за проблемы?
Булавинов | Основная проблема, с которой сталкиваются регионы, это кадровой дефицит. На сегодняшний день у нас нет такого числа специалистов, поэтому здесь я вижу несколько решений. Во-первых, нам нужно решать вопрос финансирования подготовки кадров, когда территория и федерация в равных долях будут финансировать процесс обучения. Второе, разработка механизма уменьшения потребностей, за счет уменьшения количества проживающих. И последнее, это лояльный подход в процессе реализации закона на какой-то определенный период. Ведь прокуратура будет требовать его исполнения, так вот хотелось бы, чтобы они не были слишком жесткими. Должно быть понимание, что сразу найти руководителя сложно. Кроме того, не надо забывать, что как только уровень квалификации кадров становится достаточно высоким, их забирают в бизнес. Сегодня очень большая потребность в экономистах, главных бухгалтерах, финансистах и просто руководителях.
РГ | Многие считают, что этот закон приведет к удорожанию власти, каково ваше мнение?
Булавинов | Да, такое может быть. Но в законе четко определено, на какие расходы следует рассчитывать членам местного самоуправления. Если они зарабатывают три копейки, их хватит только на зарплату, о машинах, секретарях можно забыть. Если же в процессе работы они будут увеличивать налогооблагаемую базу, увеличивать объемы доходов, то у них в соответствии с методиками будет оставаться часть денег. Фактически, чтобы улучшить среду обитания, такому маленькому начальнику нужно будет поработать.
РГ | А как быть, когда деньги нужны не на секретарей и машины, а на строительство больниц и школ? Ведь сегодня все это в основном сосредоточено в райцентрах. Собираемых налогов вряд ли хватит у небольшого села?
Булавинов | Здесь все достаточно просто. Если мы говорим про школы, то процесс образования по закону является задачей субъекта. Ведь сегодня финансирование учебного процесса идет с уровня субъекта, а не с поселка или города, даже такого большого, как Нижний Новгород. Больницы - то же самое.
РГ | Да, но строиться им придется самим?
Булавинов | Все будет строиться в зависимости от степени заполняемости больниц или классов. Здесь работают чистейшие экономические механизмы. Что лучше: купить школьный автобус и возить детей в нормальную школу, где каждый учитель ведет свой предмет, или возрождать сельскую школу, где один учитель ведет несколько предметов? Поэтому строить школу в селе, где пятеро детей, бессмысленно! Надо строить и делать школы дневные с рабочими интернатами, я имею в виду, когда ребенок учится с понедельника по пятницу, или возить детей на школьных автобусах. Кстати, даже такой крупный город, как Нижний Новгород, имеет два небольших поселка, которые находятся на расстоянии 15-20 километров от ближайших микрорайонов. И мы возим детей в школу, оплачивая автобусы.
РГ | Изменится ли к лучшему, после вступления закона в действие, жизнь простого нижегородца?
Булавинов | Закон не направлен конкретно на улучшение жизни обычных граждан. Он обещает долгосрочные правила, которые дадут стабильность, что сегодня крайне важно для любого человека. К примеру, два года назад на заседании Законодательного собрания мы с губернатором публично договорились не менять налоговых нормативов в течение трех лет. У нас было 70 процентов от подоходного налога и была прямая заинтересованность улучшить его администрирование и собрать побольше денег. В городе начала действовать жесточайшая программа по легализации заработных плат в частных фирмах и роста заработных плат на всех предприятиях. Как результат - 47 процентов роста подоходного налога. Увидев это, законодатель принимает решение снять с нас 2 миллиарда рублей на следующий год, то есть уменьшить подоходный налог с 70 до 40 процентов.
Теперь согласно новому закону такая ситуация вряд ли возможна. Есть четкое распределение полномочий и налогов. В результате, сколько заработал, столько и тратишь. Основное преимущество этого закона, я считаю, это долгосрочные правила, по которым понятно, как работать. И уже на основе этих правил будет увеличиваться бюджет. Следовательно, вкладывая в город новые средства, каждый нижегородец должен ощутить преимущества. Через дорогу, которая стала лучше, жилье, которое начало ремонтироваться, квартиру, которую он получил как бюджетник, учитель или врач, через тепло в квартире, потому что его уже не отключат за долги, и так далее. Но это не прямой эффект, а опосредованный через местное самоуправление, которое должно получить стабильные правила.
Самое плохое для меня как для руководителя крупнейшего города страны - это отсутствие прогнозируемости на следующий год. Это самое страшное, что я вижу на сегодняшний день, но новый закон обещает это решить.
РГ | Нижний Новгород готов к реализации этого закона?
Булавинов | Безусловно. У нас, конечно, не все еще сделано, но мы постараемся. Самое главное территорию разграничили, рассчитали налоговые нормативы под полномочия. В принципе, мы готовы к его реализации. Я понимаю, что, как минимум, хуже не будет, будет только лучше. Но для этого надо до конца решить вопросы, обсуждаемые сегодня - транспортный налог и раздел имущества. Я готов передать имущество субъекту уже сейчас и получить от него то, что он должен передать мне. Он мне передает автобусные парки, а я ему систему соцзащиты как централизованную структуру, финансируемую через федеральный бюджет.
РГ | Сколько должно пройти времени, после вступления закона в силу, чтобы стал заметен экономический эффект?
Булавинов | Везде будет по-разному, где-то это произойдет в течение года, где-то через 3-5 лет, где-то потребуется еще больше времени. У нас очень специфическая страна, где одновременно идет и отопительный сезон и посевная, у нас есть Крайний Север, есть южные территории, есть казачество и старообрядцы, есть люди разных национальностей со своими укладами культуры и жизни. Людям, проживающим в конкретном населенном пункте, нужно дать возможность учесть их специфику. Что касается нас, я думаю, если будет стабильность закона, то за один год мы все выстроим и будем работать.