Об особенностях нынешнего периода, когда объединение субъектов Федерации идет параллельно с дроблением муниципальных образований, с нашим обозревателем беседовал министр регионального развития РФ Владимир Яковлев.
- Владимир Анатольевич, чем вызвана необходимость перекройки лоскутного одеяла административно-территориального деления страны?
- Мы вступили в новый век с новыми экономическими отношениями и исчерпавшей себя региональной организацией. В советский период регионы рассматривались как совокупность географически сопряженных производственно-технологических площадок, совместно обеспечивающих сбалансированность и самодостаточность экономики. Миграционные процессы подчинялись волевому решению крупномасштабных задач. План ГОЭЛРО, коллективизация, индустриализация, создание второй металлургической базы и заводов-дублеров на Урале и в Сибири, военная экономика, восстановление народного хозяйства, освоение целинных и залежных земель, формирование крупных территориально-производственных комплексов - все это этапы большого пути, сопровождавшиеся присущими им преобразованиями в правовом статусе территорий.
Конституция новой России зафиксировала 89 субъектов Федерации. Все они очень разные, каждый со своей спецификой, но в массе своей сверхдотационные, из года в год нуждающиеся в трансфертах из центра. Десяток регионов-доноров, образно говоря, "обескровливаются", чтобы поддержать депрессивных соседей. Проводимая политика выравнивания не приносила ощутимой пользы ни тем, ни другим, ни всем вместе. Размазанные тонким слоем и без того скудные средства незаметно растворялись или в лучшем случае превращались в долгострой.
- Не в коня корм?
- Можно сказать и так. Но времена-то меняются. Макроэкономическая ситуация в стране значительно улучшилась, золотовалютные резервы достигли рекордных отметок, Стабилизационный фонд зашкаливает. Появилась возможность финансировать наиболее значимые национальные проекты. Впервые в бюджете-2006 предусмотрено использование 70 миллиардов рублей на важнейшие инфраструктурные преобразования и иные крупные проекты. Что получилось бы, если раздать их всем сестрам по серьгам? Ровным счетом ничего.
- Политика выравнивания была ошибочной или вынужденной?
- Трудно дать однозначный ответ. Вспомните 90-е годы. Тогда речь шла о выживании. Сейчас иная картина. Страна ориентирована на развитие, на удвоение валового внутреннего продукта до 2010 года.
- По экспертным оценкам, от неэффективной так называемой пространственной организации ежегодные потери составляют до трех процентов ВВП. В чем это выражается?
- Посудите сами. Регионы, взращенные по законам командно-административной системы, оказавшись в новых условиях, не смогли соответствовать масштабу экономических и социальных процессов открытого рынка.
Часть субъектов Федерации, административных центров явно не в состоянии обеспечивать конкурентоспособность собственного хозяйства даже внутри страны. В первую очередь не нашли себя в новой экономике те поселения, которые исторически возникли в связи с решением старых геополитических задач.
- Например?
- Центры военно-промышленного комплекса, военные городки, закрытые административно-территориальные образования, монопрофильные города и поселки, полностью зависящие от технологии градообразующих предприятий и т.п.
Кроме того, постепенная рыночная оптимизация хозяйственной деятельности и численности населения в регионах, столкнувшись с неэффективной пространственной организацией страны, привела к росту расходов на поддержание объектов инфраструктуры, избыточных в теряющих население и производственные активы территориях и недостаточных в растущих регионах.
Так, уже длительное время не эксплуатируются 11-12 процентов электрогенерирующих мощностей. Они оказались там, где сейчас не нужны. И это при энергодефиците в других местах.
Эксперты отмечают, что 75 процентов существующего жилого фонда России составляют самые энергозатратные в мире дома из сборного железобетона. На теплоснабжение затрачивается энергоресурсов в 2,3 раза больше, чем расход топлива на производство электроэнергии. Дефицит тепловой мощности почти в 190 городах России составляет 20 процентов от потребности, и вполне понятно, что в холодные зимы этот разрыв увеличивается в разы. Потери тепла только при транспортировке теплоносителя из-за значительной протяженности и неудовлетворительного состояния магистралей достигают в зимний период 25-30 процентов.
- Вот так выравнивание!
- Скажу больше. Существующие старые региональные границы, закрепленные административно, фактически блокируют многие процессы, присущие единому экономическому пространству. Лидеры слабо влияют на развитие других территорий. Возрастает разрыв в темпах роста экономики между отдельными субъектами Федерации. В конце 90-х годов разница в объемах валового регионального продукта (ВРП) на душу населения достигала 18,9 раза. Такой "вилки" нет нигде в мире.
К началу века региональная дифференциация усугубилась. Если в 1998 году производство ВРП в десяти наиболее благополучных регионах превышало среднестатистический уровень в 2,5, то в 2000 году - в 3,2 раза. Одновременно экономические аутсайдеры увеличили свое отставание от среднероссийских показателей с 3,3 до 3,5 раза.
К 2004 году 10-12 субъектов Федерации обеспечивали более 50 процентов ВВП всей страны. В этих же регионах сосредоточились основные инвестиции и другие ресурсы. Социальные последствия очевидны. Особенно если учесть, что примерно четверть всех субъектов Федерации имеют монопрофильную экономику. Их бюджеты зависят не от предприятий региона, а от деятельности вертикально-интегрированных компаний.
В 13 регионах Российской Федерации доля монофункциональных городов превышает 60 процентов. Хотя более 74 процентов монофункциональных городов - малые и средние с населением менее 50 тысяч человек, концентрация проживающих в них достаточно высока. Только в Свердловской области в монофункциональных городах сосредоточено 42 процента городского населения, в Хакасии и Коми, Тюменской, Вологодской, Архангельской областях - более половины всего городского населения. На долю монофункциональных городов приходится более 40 процентов городского населения Сибири. Поэтому инвестиции в России пока идут преимущественно в сырье, в крупные корпорации.
Надеюсь, теперь понятно, почему тема пространственного развития стала одной из приоритетных в деятельности правительства. Ключевым звеном является смена политики выравнивания на своего рода поляризацию. Средства пойдут туда, где они могут быть освоены и способствовать ускоренному развитию.
- А депрессивные регионы так и останутся аутсайдерами? Что им делать без федеральной поддержки?
- Внесем ясность. Мы исходим из того, что ускоренное развитие точек роста, а вернее, локомотивов роста даст возможность оживить все территории, получив для этого дополнительные ресурсы, в том числе благодаря привлечению частного капитала. Государство не снимает, да и не вправе снять с себя заботу о своих гражданах, гарантированную Конституцией. От новой региональной политики следует ожидать появления новых возможностей для более быстрых и весомых преобразований в социальной сфере.
Добавлю, что и в депрессивных регионах могут быть свои точки роста.
Когда распадался Советский Союз, строилась объединенная Европа. Евросоюз показал пример пространственного развития. Не случайно Польша перед вступлением в Евросоюз укрупнила воеводства. Теперь их 16 вместо 49.
Укрупнение регионов как способ обеспечить их конкурентоспособность и минимизировать непроизводительные расходы, в полной мере использовать известный всем экономистам "эффект масштаба" является процессом, набирающим силу. В частности, после завершения строительства соединяющего датский Копенгаген и шведский Мальме моста через пролив Эресунн эти два города фактически образовали "единый муниципалитет". В настоящий момент по пути создания "единого муниципалитета" фактически уже движутся эстонский Таллин и финский Хельсинки. Следует учитывать: Европейский союз исходит из того, что в XXI веке "Европа стран" станет "Европой регионов". Именно регионы будут обеспечивать глобальную конкурентоспособность.
Интенсивное новое региональное строительство идет в Азиатско-Тихоокеанском регионе. В частности, Китайская Народная Республика реализует план создания почти 100 новых городов-миллионников, возрождает "старые промышленные базы" в трех северо-восточных провинциях как едином старопромышленном районе.
- Кого же можно считать локомотивом роста?
- Принцип поляризованного (или "сфокусированного") развития, который приходит на смену политике выравнивания, предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в "опорных регионах" ("полюсах", "локомотивах" роста), а также последующее распространение инновационной активности в другие регионы. Поэтому экономический рост, предпринимательская активность, инновационный процесс в "опорных регионах" отличаются наибольшей интенсивностью, оказывая влияние на другие территории, которые не входят в "полюса". Исходя из принятой нашим министерством концепции, регион можно считать "локомотивом", если он удовлетворяет следующим условиям:
- наблюдается устойчивая тенденция к росту пассажиро- и грузопотока;
- наличествует научно-образовательный центр мирового или федерального значения;
- сформирована стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны;
- имеется высокий научно-технический, интеллектуальный, кадровый и социально-экономический потенциал;
- осуществляется весомый вклад в прирост ВВП страны;
- существует или может сложиться стратегическое партнерство власти, гражданского общества и бизнеса;
- в перспективе 10-12 лет данный регион может стать "девелопером" для соседних территорий.
Именно совокупность регионов - "локомотивов роста" - должна составить новую каркасную структуру пространственной организации России. Данная структура может быть образована не только субъектами Федерации, но и городами и городскими агломерациями, связанными общностью хозяйственной и социальной жизни, имеющими общую систему транспортных коммуникаций. "Опорные регионы" должны быть выделены Генеральной схемой пространственного развития Российской Федерации с указанием их функций, а также национальных задач развития.
- Судя по всему, немногие пройдут такой "естественный отбор".
- Если территория не получила статуса опорного региона, государственная поддержка должна быть направлена в первую очередь на обеспечение равного доступа населения к бюджетным услугам, гарантирующим реализацию конституционных прав граждан. Решению данной задачи подчинены меры по стимулированию региональных инициатив. В том числе трансформируется финансовая помощь регионам - она должна поддерживать социальными трансфертами отсталые территории, а депрессивные территории ориентировать на обеспечение экономического роста и увеличение налоговой базы. Должны получить развитие внебюджетные и инвестиционные инструменты поддержки стратегических проектов регионального развития. В рамках согласованных стратегических приоритетов регионального развития должна оказываться селективная бюджетная (грантовая) поддержка региональных инициатив. Все это называется принципом преференции за реформы.
- Кого уже сейчас "на глазок" можно считать полюсами или локомотивами роста?
- Конечно же, Москву и Подмосковье, Санкт-Петербург, города-"миллионники", Владивосток и Хабаровск, Пермский и Красноярский края, Ставрополье и Кубань, Ростовскую область. Список можно продолжить, но он не должен и не может быть обширным. Так показывает мировая практика. Если в среднесрочной перспективе сложится структура из 6-9 опорных регионов, являющихся лидерами развития страны и конкурентоспособных на мировом уровне, будет уже хорошо.
- Владимир Анатольевич, одновременно происходит объединение регионов и дробление муниципальных образований. Нет ли в этом противоречия?
- Напротив, эти процессы взаимодополняют друг друга, поскольку преследуют одну цель - сделать человека, гражданина подлинным хозяином своей судьбы, дать ему выбор, где работать и жить.
Нельзя сравнивать осуществление крупных экономических проектов федерального или регионального уровня с решением, скажем так, бытовых проблем. Последние проще и лучше решаются с учетом пожеланий самих людей непосредственно в населенном пункте. Теперь у нас будет не 11,5 тысячи, а 24,5 тысячи органов местного самоуправления. Причем муниципалитеты станут располагать своими бюджетами, доходная часть которых зависит в первую очередь от активности самих жителей, а расходная находится под их же контролем. Уверен, что со временем подоходный налог обязательно будет собираться и оставляться на местах.
Срок введения закона отнесен на 2009 год, но, насколько мне известно, 40 процентов муниципалитетов готовы начать работу по-новому уже с начала 2006 года. До 1 января будущего года будет избран актив всех муниципальных образований.
- Где взять столько подготовленных кадров?
- Это действительно стало камнем преткновения. Надо обучить 150-200 тысяч человек искусству бюджетирования и тарификации, другим премудростям.
Другой вопрос в том, что деятельность Федеральной налоговой службы и Росстата обрывается сейчас на уровне субъектов Федерации, в городах или райцентрах. Теперь им предстоит дойти до каждого органа местного самоуправления.
Многие, в том числе наиболее развитые страны уже прошли путем и новой пространственной организации, и разветвления системы местного самоуправления. Результаты, как видим, хорошие и очень хорошие. Должно получиться и у нас.
Наша справка
На основе Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации должно планироваться размещение объектов капитального строительства разного уровня (в том числе объектов федеральных энергетических систем, использования атомной энергетики, обороны и безопасности, транспорта, путей сообщения, информатики и связи, космической и деятельности других), развитие и размещение зон различного назначения (природоохранных, с особыми условиями использования и других), развитие территорий объектов культурного наследия и других территорий особого регулирования, предусмотренных законодательством.
