Для большинства прокуроров главное состоит в том, чтобы их вмешательство реально обеспечивало защиту прав и интересов граждан, общества и государства, чтобы прокурорский надзор был надежным инструментом идущих в стране преобразований.
Десять миллиардов долга
Основные усилия направлялись на то, чтобы утвердился правовой порядок в социальной сфере. Особенно там, где более всего граждане чувствуют себя незащищенными.
Кардинально изменились действия прокуроров в сфере оплаты труда. В интересах граждан в суды направлено почти 270 тысяч исков о взыскании задолженности по заработной плате. По материалам проверок около 20 тысяч должностных лиц - работодателей привлечены к административной ответственности, из которых 1249 судами дисквалифицированы. Комплекс надзорных мероприятий, огромная работа судов, их объективные и оперативные решения способствовали тому, что в течение года задолженность была погашена на сумму свыше 10 миллиардов рублей.
В то же время расслабляться нет причин. На конец 2005 года задолженность составляла еще почти 9 миллиардов и в целом по стране касалась около полутора миллионов или по сути каждого двадцатого работника.
Взятки - не гладки
Не должно быть компромисса в противодействии коррупции. Число выявленных случаев взяточничества вроде растет, в 2005 году оно достигло 9,8 тыс. преступлений. Но если посмотреть на состав привлеченных к уголовной ответственности, то станет ясно - в борьбе с этим злом много имитации. К уголовной ответственности за взятки в основном привлекаются врачи, педагоги, судебные приставы, участковые уполномоченные милиции, контролеры различных ведомств, сотрудники паспортно-визовых служб.
Во многих регионах бизнес жив не благодаря заботе властей, а скорее вопреки ей. Недобросовестные чиновники, которые сидят на этой теме, рассматривают порой свою должность как источник административной ренты. Долгое время на ситуацию не влияли прокуроры. Я был вынужден издать приказ об усилении надзора за исполнением законов в этой сфере. Положение медленно, но стало меняться в лучшую сторону. За четыре месяца действия приказа опротестовано почти полтысячи незаконных нормативно-правовых документов властных структур, которые ограничивали права предпринимателей. Внесено около 600 представлений, полторы сотни ретивых администраторов привлечены к дисциплинарной и административной ответственности, возбуждено 73 уголовных дела по статьям, предусматривающим ответственность за злоупотребление и превышение должностных полномочий, вымогательство и дачу взяток, служебный подлог.
Наши возможности противостоять правонарушениям гражданско-правовыми средствами несколько подрезали. В ряде регионов суды не раз отказывали прокурорам в приеме заявлений, ссылаясь на то, что перечисленные там причины, по которым граждане не могут сами обратиться в суд, являются неуважительными.
Все признают, что механизм защиты интересов государства и общества, а также прав граждан серьезно ослаблен. Все понимают очевидную ущербность норм нового процессуального законодательства, которые регламентируют полномочия прокуратуры. Необходимые поправки в АПК и ГПК давно готовы... Но время идет, а ситуация не меняется. Невольно приходишь к выводу: вероятно, кому-то очень выгодно устранить "государево око" из процесса обеспечения законности. А в мутной воде, не боясь, творить темные делишки.
В браконьеры - по договору
Постоянный надзорный приоритет - экологическая безопасность населения. Состояние здесь если не критическое, то близкое к нему. По данным Роспотребнадзора, до 30% проб воды поверхностных источников не соответствуют минимальным гигиеническим нормам.
В сохранении биоресурсов минимальна роль Росрыболовства и Россельхознадзора. Минсельхоз должен был подготовить более двух десятков нормативных актов по этим вопросам. Однако прошел год, а министерство так и не сподобилось разработать большинство необходимых документов.
Деятельность контролирующих органов во многих регионах малоэффективна. Например, в Волгоградской области только федерального уровня находится более трех десятков контрольных и ревизионных служб со штатом почти 5 тысяч человек и ежегодным фондом зарплаты в полтора миллиарда рублей.
А что же они наработали? По сути - безделицу. Содержание Федеральной антимонопольной службы казне обошлось в 4,8 млн. рублей, а общая сумма наложенных этой службой штрафов - 135 тыс. рублей.
Бюджетное финансирование управления Роспотребнадзора составило почти 7 млн. рублей, а взыскано штрафов только 606,5 тыс. рублей. Для управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости выделено 21,5 млн.рублей, а штрафных санкций взыскано на 209 тыс. рублей. Вот вам весь КПД. Энергия ушла в пар.
Криминал в сухих цифрах
Количество зарегистрированных преступлений возросло почти на четверть и достигло 3,5 миллиона. Характеризуя состояние следствия и надзора за криминалом, должен отметить, что прокуроры для пресечения нарушений стремились по максимуму использовать предоставленные полномочия.
Почти 160 тыс. материалов, которые поступили к ним с постановлением о возбуждении уголовного дела, возвращены для дополнительной проверки. На 500 тысяч увеличилось число материалов, по которым отменены постановления об отказе в возбуждении дел. По 20 тысячам материалов прокурорами отказано в согласии на возбуждение уголовного дела.
Количество нераскрытых преступлений, по сравнению с 2004-м годом, увеличилось на треть и превысило 1 млн. 658 тысяч. Сотни тысяч преступников ушли от правосудия. Не раскрыто 5043 умышленных убийства и более 27 тыс. других особо тяжких преступлений.
Пристального внимания требуют проблемы пресечения преступлений экономической направленности, особенно в топливно-энергетическом комплексе. По-прежнему много дел оперативного учета милицией заводится по малозначительным фактам. По мнению горе-сыщиков, если гражданин попался с поддельным проездным на автобус, а раз автобус работает на бензине, значит налицо ущерб топливно-экономическому комплексу. И преступление в отчете проходит по разделу "топливно-энергетический комплекс". В Ханты-Мансийском автономном округе проверка выявила в отчете 270 таких преступлений.
В Тюменской области пошли дальше. К числу "тэковских" там, пока прокурор не вмешался, относили самовольное подключение к сетям кабельного телевидения. Эти "преступления" из отчетов, естественно, исключены.
Но что бросается в глаза? Явное стремление иных должностных лиц отличиться громкой операцией, втереть нам дутые показатели.
Бумажный тигр против мафии
Согласно отчетам МВД, подразделениями по борьбе с организованной преступностью в 2004-м и 1-м полугодии 2005-го по статье 210 (организация преступного сообщества) возбуждено 329 уголовных дел, по которым к уголовной ответственности привлечены 409 наиболее опасных авторитетов преступного мира.
Согласитесь, это серьезный удар по криминалу. Но венец усилиям оперативников и следователей - это приговор суда. Так вот, за организацию и участие в преступном сообществе за этот период осуждены всего 40 человек. Вдесятеро меньше, чем отчитались. Тигр оказался бумажный.
Мне представляется, что есть смысл рассмотреть вопрос о целесообразности сохранения подразделений по борьбе с организованной преступностью. Ведь если их статистика и дальше будет формироваться такими темпами, то скоро большинство населения разместится на строках отчетов. Не пора ли вернуть эту структуру в систему уголовного розыска с тем чтобы их реально загружали работой?
Существенно расходятся данные уголовной и судебной статистики применительно к результатам борьбы с бандитизмом. Вместо реальной борьбы вновь борьба за благополучие в отчетах. В течение прошлого года прокурорами снято с учета более 10 тысяч преступлений так называемой экономической направленности, бандитизма и оргпреступности, неправомерно включенных в статистическую отчетность.
Скрыть ради галочки?
Казалось бы, после издания совместно с министром внутренних дел приказа "О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел" количество необоснованных постановлений должно резко пойти вниз или, по меньшей мере, заметно сократиться. Но не произошло ни того, ни другого.
Число укрытых от регистрации преступлений путем необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела также не уменьшилось, хотя по логике должно сойти на нет. В прошлом году на этот способ пришлось 138 тыс. укрытых от регистрации преступлений.
Среди восстановленных на учет преступлений оказалось более 700 убийств, свыше полутора тысяч случаев умышленного причинения тяжкого вреда здоровью, 83 тысячи преступлений против собственности, 4500 преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков. К каким только ухищрениям работники милиции не прибегают. Не останавливает даже угроза сесть на скамью подсудимых. По направленным в суд делам за сокрытие преступлений от регистрации и учета к уголовной ответственности привлечены 1270 сотрудников милиции.
Чего греха таить? Ведомственный контроль, с которым МВД связывает надежды на укрепление учетной дисциплины, во многих местах носит эпизодический и, я бы сказал, случайный характер.
А что, применительно к сложившейся ситуации, должны были делать прокуроры? В первую очередь, - подкрепить совместный приказ Генерального прокурора и министра внутренних дел конкретной организаторской работой. Райпрокуроры нередко не соблюдали установленные приказом сроки, формально изучали материалы, принимали решения "задним" числом. За подобное отношение к выполнению приказа в Приволжском федеральном округе, к примеру, пришлось наказать в дисциплинарном порядке 124 сотрудника прокуратуры, а четырех райгорпрокуроров от должности освободить.
Весьма часто прокуроры просто спят и вспоминают о своих обязанностях только тогда, когда к ним вдруг едет ревизор.
Наркоконтроль уходит в табор
Под контроль необходимо взять законность деятельности органов Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков. По численности эта служба самая большая в мире. Но если бы количество сопровождалось соответствующим качеством.
Сотрудниками органов наркоконтроля выявляется только треть общего количества преступлений. Остальные по-прежнему приходятся на милицию и другие правоохранительные органы. Среди оконченных расследованием уголовных дел лишь каждое четвертое - дело наркоконтроля. По делам самые длительные сроки и самые низкие показатели качества следствия.
Что же касается характера выявляемых преступлений, то среди них, как и прежде, больше тех, которые находятся на поверхности. Это приобретение, хранение, изготовление, перевозка наркотиков. А вот преступления глубинного характера, с которых начинается наркоцепочка и которые продуцируют приобретение, хранение наркотиков, выявляются редко. За весь год выявлено всего 124 случая незаконного производства наркотиков, 371 - склонения к потреблению наркотиков и чуть больше 3 тыс. случаев организации либо содержания притонов.
Наркоконтроль - служба молодая. Но в практике работы уже утвердились негодные приемы. Я имею в виду укрытие преступлений, случаи увода наркодельцов от законной ответственности, факты вымогательства, взяток и других злоупотреблений по службе.
Случается, что борцы с наркопреступлениями сами встают в ряды торговцев наркотиками, а для искусственного завышения количества выявленных преступлений не гнушаются провокацией.
В Костромской области недавно арестованы старший уполномоченный и заместитель начальника отдела управления ФСКН по этой области. Прокуратура установила, что они были на содержании цыган-наркоторговцев, оповещали их о предстоящих оперативных мероприятиях. Но для создания видимости активной собственной деятельности подсунули гражданину 75 граммов героина и организовали его задержание как наркокурьера.
Таможня берет добром
Не менее пристального внимания прокуроров требуют таможенные органы. Накануне профессионального праздника руководитель Федеральной таможенной службы был щедр на газетные интервью. Дело совершенно нужное, да еще и по приятному поводу. Приводились огромные суммы таможенных платежей, проценты выигранных дел, наказанных правонарушителей.
Но что стоит за мажорными реляциями? Названные суммы далеки от тех, что госбюджет должен получать, будь таможенная граница действительно на замке и не помогай недобросовестные таможенники открывать его таким же участникам внешнеэкономической деятельности. По расчетам Международного валютного фонда, Россия ежегодно теряет 6 млрд. долларов таможенных платежей.
Однако какое дело о контрабанде ни возьми, обязательно будет либо ротозейство таможенников, либо непосредственное, от рядовых до руководителей, участие должностных лиц таможни в преступных действиях. Неудивительно поэтому, что контрабанда совершается в крупных размерах, организованными группами длительное время по налаженным каналам.
Электронные базы данных практически не защищены. Дело доходит до копирования информации даже из центральной базы Федеральной службы. Информация передается в распоряжение заинтересованных коммерческих организаций и частных лиц. А как она ими используется, представить нетрудно...
Генеральская неуставщина
В войсках растет преступность, 16 тыс. военнослужащих за год привлечены к уголовной ответственности. Причем криминальные ряды пополняют офицеры и старшие офицеры. Ими можно было бы укомплектовать два полнокровных полка. А вообще за последние два года осуждены более сотни командиров воинских частей, 8 генералов и адмиралов, еще трое дожидаются приговора, а в отношении девяти проводится следствие.
За посягательства на вооружение, технику, имущество и бюджетные средства в прошлом году осуждено более тысячи военнослужащих. Они наворовали столько, что можно было бы купить три десятка современных танков.
Создается полное впечатление, что налаженной системы учета и контроля за использованием военного имущества нет, а в контрольно-финансовых ведомствах министерства обороны, военных округов и соединений служат много неспециалистов, либо чины, падкие на угощения и подарки.
Тащат все - от продовольствия до индивидуальных средств бронезащиты. Нет таких сфер военного хозяйствования и видов обеспечения армии и флота, где бы бюджетные средства не стали лакомым куском для желающих поживиться за счет государства и его граждан.
В минобороны созданы две новые структуры, ответственные за организацию закупок вооружения, а также заказов и поставок материальных средств. Появилась надежда, что, наконец, будет порядок. Тем более, что руководители этих структур не кто-нибудь, а заместители министра обороны.
Но не тут-то было. Первое подразделение - Единый орган заказов вооружения - длительное время бездействовал. Свыше миллиарда рублей на ремонт, закупку и создание новых образцов вооружения остались неосвоенными. А с теми деньгами, что израсходованы, судя по всему, еще предстоит разбираться в том, насколько законны действия военных чиновников.
На сегодня предъявлены обвинения заместителю начальника Главного ракетно-артиллерийского управления генералу Хромову и его подчиненному - генералу Знахурко. По представлению прокуратуры судом они отстранены от занимаемых должностей.
Как установлено следствием, они заключили государственный контракт с одним из акционерных обществ на поставку в войска бронежилетов на общую сумму более 70 млн. рублей. Ни соответствующего оборудования, ни производственных мощностей, необходимых для производства бронежилетов, предприниматели не имели. Однако это обстоятельство не стало препятствием для контракта. Изготовленные коммерсантами бронежилеты, конечно же, оказались никуда не годными и легко пробиваются пулями из пистолетов ПМ.
Виновные понесут законное наказание. Но вот что примечательно. В самом министерстве вопрос об отстранении от должностей проштрафившихся генералов даже не рассматривался. Более того, когда решение об отстранении принял суд, заместитель министра генерал Московский стал названивать в прокуратуру и просить не исполнять судебное постановление. Его горе-подчиненные якобы нужны для составления статотчетов и заключения новых договоров.
Вот и получается, что к принятию решений о расходовании бюджетных средств вновь и вновь допускаются те, кто уже однажды пустил их на ветер.
А что касается второго подразделения - Центра заказов и поставок, так тот вообще начал свою деятельность с грубых нарушений при поставке сигарет. Их в войска по заключенным контрактам поставили две коммерческие фирмы. Производителями сигарет они не являлись, а были обыкновенными посредниками и цену "вздули" вдвое выше, чем цены действительных производителей. Ущерб - более 60 млн.руб.
Солдат в группе риска
В сводках происшествий едва ли не каждый день содержатся сообщения о самоубийствах, травматизме и гибели военнослужащих, уходе их с мест несения службы. В прошлом году от преступлений и происшествий погибли почти 1300 военнослужащих. Это больше, чем за 2004 год. Львиная доля (около тысячи) приходится на Вооруженные силы, чуть больше сотни - Внутренние войска МВД, около сотни - пограничные органы и остальные - на Войска гражданской обороны.
Дикий, по-другому не назовешь, случай произошел в Челябинском танковом училище. Как это ни прискорбно, командир перестал быть образцом, перестал быть примером. В отношениях с подчиненными мордобой становится нормой. За рукоприкладство осуждены 550 офицеров.
Нередки факты, когда солдаты получают травмы и гибнут на работах (выражаясь официальным языком), не обусловленных исполнением обязанностей военной службы. А проще говоря, когда сдаются отцами-командирами в аренду частным лицам, коммерческим структурам, а порой вышестоящему начальству.
Приказ министра обороны по этой теме обошел все средства массовой информации. Однако при всем уважении должен отметить, что этот документ слишком запоздал. Отдельные случаи превратились в систему.
Мы многое делали для того, чтобы прокуратура в Чеченской Республике стала эффективным инструментом утверждения правового порядка. "Вкачивали" туда деньги, оснащали техникой, направляли специалистов, удовлетворяли все штатные запросы. Но, к сожалению, прокуратура так и не заработала как следует.
Проверка показала, что бывший руководитель не сумел настроить аппарат республиканской прокуратуры и райгорпрокуроров на решение главных задач. Проверяющими были возбуждены 464 уголовных дела, в том числе 32 - об убийствах, которые при попустительстве прокуроров оказались укрытыми от регистрации и учета. Отменены более двухсот незаконных постановлений об отказе в возбуждении и 53 постановления о приостановлении уголовных дел. Среди них 42 - дела об убийствах.
Уже по этим цифрам можно судить, что жителям многострадальной республики рассчитывать на защиту от криминала не особенно приходилось.
Другая, кричащая для республики проблема, - целевое использование средств, которые предназначены для выплат за утраченное гражданами жилье и имущество. Проверяющие и здесь были вынуждены за местную прокуратуру возбудить более трех десятков уголовных дел в отношении должностных лиц, которые использовали свои полномочия для обогащения за счет государства. Три сотни уголовных дел составили посягательства на нефть и нефтепродукты.
Назначенному прокурором Чеченской Республики Валерию Алексеевичу Кузнецову нужно много сделать для того, чтобы переломить ситуацию.
Гражданское общество без суда и следствия
Российский историк Василий Осипович Ключевский считал, что "отличительной способностью России является умение подниматься после падения". В такой громадине, как Россия, ничего не делается вмиг. Нельзя сказать, чтобы в государстве вдруг появилось гражданское общество, а само государство сделалось правовым. Но решено, что оно должно быть таким. С большими трудностями, по частям под него подводится фундамент. Этот фундамент называется законностью.
Еще не сейчас, а только со временем фундамент станет сплошным и крепким. Тогда государственное здание станет уютным пристанищем для гражданственности, духовности и культуры. Будет правовой порядок, будет порядок вещей.
Доклад Генерального прокурора
Владимира Устинова
на расширенном заседании коллегии
публикуется с сокращениями.