Совет экспертов по законопроекту "Об автономных учреждениях"

Сразу после него мы провели в стенах редакции Совет экспертов.

Участники Совета экспертов

Тамара Ершова, заместитель начальника отдела департамента стратегии социально-экономических реформ министерства экономического развития и торговли, один из участников разработки правительственного варианта законопроекта.

Геннадий Смирнов, заместитель председателя Союза театральных деятелей России.

Владимир Толстой, директор музея-усадьбы "Ясная Поляна".

Николай Синицын, заместитель министра по делам печати и информации правительства Московской области.

Михаил Петриков, генеральный директор НП "Корпоративный образовательный центр" РАО "ЕЭС России".

Светлана Борисова, первый заместитель генерального директора ФГУ "Редакция "Российской газеты".

Читатели "РГ", задавшие около ста вопросов по почте и по факсу.

О чем АУ?

Тамара Ершова | Законопроект об автономных учреждениях (АУ) разработан в соответствии с "принципами реструктуризации бюджетного сектора", которые были одобрены правительством РФ, а также во исполнение Послания президента РФ. Основные направления реструктуризации: оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств (передача бюджетных учреждений из ведения одного уровня на другой - в субъекты); реорганизация бюджетных учреждений (ликвидация и объединение бюджетных учреждений, дублирующих деятельность); расширение организационно-правовых форм (АУ); переход к новым формам финансового обеспечения предоставления услуг.

Основная деятельность автономных учреждений (АУ) некоммерческого характера. АУ в отличие от бюджетных структур будут обладать большей свободой в отношении переданного им имущества, хотя само имущество будет по-прежнему находиться в государственной (муниципальной) собственности. АУ не может стать банкротом, так как имущество автономного учреждения находится в государственной собственности. Учредителем АУ может быть Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование. Учредительным документом является Устав автономного учреждения.

Одним из условий перехода в АУ является то, что денежные средства и имущество бюджетного учреждения, передаваемые автономному учреждению, должны быть достаточными для обеспечения возможности осуществлять предусмотренную уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, включая обязательства, возникшие у государственного (муниципального) учреждения до изменения его типа. Финансироваться АУ будет не по смете доходов и расходов, как бюджетное учреждение. Учредитель финансирует АУ в форме субвенций и субсидий, из государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом, за счет которых АУ в соответствии с заданиями учредителя осуществляет бесплатное или частично платное для потребителя оказание услуг (выполнение работ). В этой связи новый тип учреждения (АУ) будет иметь более широкие права в сфере хозяйственной самостоятельности, чем бюджетное учреждение, но и большую ответственность за результаты хозяйственной деятельности.

Задание учредителя на выполнение работ или оказание услуг является для АУ обязательным. Финансовые средства будут выделяться единой суммой, без разбивки по статьям расходов. Имущество принадлежит АУ на праве оперативного управления с большим объемом правомочий, нежели бюджетное учреждение. Недвижимым и особо ценным движимым имуществом, целевыми средствами, которые выделяет учредитель на приобретение имущества, АУ распоряжается только с согласия собственника. Учредитель - собственник имущества не несет имущественной ответственности по обязательствам АУ. АУ вправе сверх установленных учредителем заданий и обязательств оказывать услуги (выполнять работы) на возмездной основе в рамках устава учреждения. Земельный участок закрепляется за АУ на праве постоянного (бессрочного) пользования.

В автономном учреждении будет создаваться Наблюдательный совет, вердикты которого будут в основном носить рекомендательный характер, кроме обязательных для исполнения решений по крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью. Доходы АУ должны оставаться в автономном учреждении, ими автономное учреждение распоряжается самостоятельно. Доходы используются на развитие учреждения, оплату труда, приобретение имущества, новых видов оборудования, которое необходимо для дальнейшей деятельности АУ.

Вот коротко смысл законопроекта.

Российская газета | Начнем с вопросов читателей. Елена, госслужащая из Коломны, спрашивает: почему под новый законопроект не подпадают учреждения здравоохранения?

Ершова | В варианте законопроекта, разработанного Минэкономразвития России, был предусмотрен переход учреждений здравоохранения в АУ. Однако в варианте, внесенном депутатами Госдумы, изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается.

РГ | Инга Боллоева, библиотекарь, Сочи, интересуется: станут ли библиотеки автономными учреждениями?

Ершова | Смотря какие. В принципе, библиотека может стать АУ. Городские и сельские библиотеки финансируются в основном за счет бюджетных средств. Переход может быть осуществлен по инициативе и при обоснованном финансовом плане, где прописаны возможные источники внебюджетного финансирования.

С другой стороны, у сельских библиотек, где доля бюджетного финансирования ничтожно мала, переход будет затруднен. А вот отдельные крупные городские библиотеки - вполне. Следует еще раз подчеркнуть, что изменение типа существующих государственных (муниципальных) учреждений, не имеющих собственных доходов или с малой долей внебюджетных доходов по сравнению с бюджетным финансированием, не предусматривается.

РГ | Петр Семченко, завкафедрой права и правовых отношений проблем кооперации Поволжского кооперативного института, задает вопрос: почему в праве создавать АУ отказано профсоюзным, кооперативным организациям?

Ершова | Не отказано. Передел в АУ предусмотрен только для бюджетных учреждений социальной сферы, а не общественных и коммерческих организаций.

О прессе не забудьте

РГ | Сразу несколько читателей интересуются, почему в законопроекте забыли о государственных СМИ?

Ершова | Законопроект первоначально был разработан для отраслей социально-культурной сферы - образования, здравоохранения, культуры. Здравоохранение исключено, СМИ там не было изначально, но, как я уже говорила, в будущем круг действия закона может расшириться.

Светлана Борисова | Например, учреждениями, издающими газеты? "Российская газета" учреждена правительством РФ, великое множество областных и районных газет учреждено областными или местными властями. В законопроекте написано об "учреждениях культуры". Издатель СМИ - это "учреждение культуры"? Скорее нет, чем да. Получается, вы - будем называть вещи своими именами - попросту забыли об издателях СМИ.

Ершова | Что касается СМИ, то данная отрасль подчинена Минкультуры России. Минэкономразвития России разрабатывало законопроект совместно с заинтересованными министерствами, в том числе и с Минкультуры России. С моей точки зрения, если газета в состоянии существовать как АУ, она может выбрать для себя эту форму деятельности, почему нет?

Геннадий Смирнов | Я представляю не только Союз театральных деятелей, но и Общественную палату. Александр Калягин как председатель Комиссии ОП РФ по вопросам развития культуры потребовал представить в Общественную палату на экспертизу законопроект об АУ: "Если у вас есть предложения, связанные со СМИ, дайте знать, мы их учтем, и Госдума, я думаю, тоже".

Николай Синицын | Складывается мнение, почему СМИ не попали в этот законопроект. Существует генеральная линия - СМИ вообще не должны быть государственными.

РГ | Сколько в Подмосковье газет?

Синицын | Всего на территории области зарегистрировано 932 газеты, из них государственных и муниципальных - 83. Пока государственных и муниципальных - потому муниципалитетам согласно закону о местном самоуправлении N 131-ФЗ в бюджете предусмотрены незначительные деньги на информационное обеспечение своей деятельности, которых явно недостаточно на издание газеты. Приходится за финансовой помо щью идти к коммерсанту. После того как газетой завладевает коммерсант и его интересы начинают не совпадать с интересами муниципалитета, он, как правило, начинает работать против власти.

РГ | А что мешает от государственных СМИ перейти к автономным учреждениям? Просто не забывать о них? Напомнить о них законодателям?

Ершова | Послушайте, законопроект об АУ - он все-таки рамочный и распространяется на отрасли, которые были перечислены в законопроекте, и все в нем прописать невозможно. Детали можно учесть лишь в подзаконных актах, которые будут разработаны и приняты.

Развейте опасения

РГ | Поговорим теперь о тех сторонах жизни, которые совершенно очевидно подпадают под действие законопроекта. Спросим, например, у г-на Смирнова, так за или против Союз театральных деятелей?

Смирнов | Никто не против реформирования бюджетного сектора, нужны новые организационно-правовые формы.

Собственно, сам СТД еще в 1999 году предложил вписать в Закон "О некоммерческих организациях" положение о, как мы тогда сформулировали, "государственной муниципальной некоммерческой компании". В этой форме было все, что и в обсуждаемых сегодня АУ, кроме Наблюдательного совета. Но тогда наши предложения не были приняты, не слушали нас и когда придумывали эти АУ.

РГ | Так вы против законопроекта?

Смирнов | Нет, за. Текст замечательный. Но закон будет для культуры безусловным благом при двух условиях. Во-первых, если государство, создав АУ, со временем не откажется от его финансирования, не вытолкнет на рынок. Для этого в законе должно быть прямо записано, что учредитель ежегодно формирует задания АУ и финансирует их на основе субсидий, субвенций.

Во-вторых, государство должно гарантировать, что в процессе изменения типа учреждения (из бюджетного в автономное) не произойдет изъятие имущества, принадлежащего бюджетным учреждениям на праве оперативного управления под благовидным предлогом: дескать, оно у вас излишнее.

Ершова | Опасения понятны, отвечаю. АУ будет существовать наряду с бюджетными учреждениями. Бюджетные учреждения, умеющие зарабатывать дополнительные средства, могут перейти в АУ. Решение о целесообразности изменения типа государственного (муниципального)учреждения будет рассматриваться применительно к каждому конкретному бюджетному учреждению с учетом целого ряда факторов. Не будет изменяться тип учреждений, доля бюджетного финансирования в объеме доходов которых является подавляющей, ликвидация которых будет иметь те или иные негативные социально-экономические последствия. Есть общие критерии перехода бюджетных учреждений в автономные. Например, для такого перехода данное учреждение должно обладать достаточно большой долей внебюджетных доходов, приспособленностью учреждений к самостоятельной рыночной деятельности и поиску источников финансирования.

Смирнов | Какой именно?

Ершова | Ну, допустим, в АУ не могут перейти сельские школы, так как доля внебюджетных доходов мала и нет конкурентной среды.

РГ | Хорошо, но кто точно может?

Ершова | Приблизительно 60 процентов могут перейти в АУ из учреждений культуры и образования. Во-первых, данная организация должна быть приспособлена к самостоятельной работе в рыночной среде.

Во-вторых, у нее должна присутствовать определенная конкурентность с другими аналогичными организациями. Иначе смысла уходить на рынок нет.

РГ | А вы учитывали теневые доходы, когда оценивали степень рыночности того или иного вида предприятий?

Ершова | Нет. Впрочем, теневые деньги сегодня - это основа прозрачности завтра. Сегодня есть смысл их прятать, завтра будет смысл их, наоборот, показывать. Теневые деньги пойдут на ту же зарплату сотрудников, если руководитель организации, конечно, хочет быть конкурентоспособным и чтобы от него не уходили люди. Так что понятие "теневые деньги" попросту исчезает. Если доходы остаются в учреждении, куда они пойдут? Конечно, на развитие и на зарплату в том числе.

РГ | А имущество? Помните кота Матроскина, который взял напрокат корову и у нее родился теленок. Заспорили, чей теленок: его или государства. Так чье будет имущество, заработанное самим АУ на свои доходы?

Ершова | Это будет имущество автономного учреждения.

Борисова | В законе написано, что АУ не вправе распоряжаться имуществом, приобретенным за счет целевых средств. Но что такое целевые средства? В проекте нет этого понятия.

Ершова | Это субсидии и субвенции. Они будут выделяться в соответствии с заданиями учредителя. Скажем, нужно обучать сто учеников в течение трех лет. Государство смотрит, сколько стоит обучение одного ученика, учитывая зарплаты преподавателей и оплату ЖКХ, учебные материалы, умножает на число учеников и финансирует АУ.

Борисова | Существующее законодательство регламентирует назначение и расходование бюджетных средств на конкурсной основе. Конкурсы останутся?

Ершова | Никаких конкурсов для АУ не предусмотрено, только финансирование задания учредителя.

Борисова | Нет ли в этом противоречия нормам закона N 94-ФЗ о госзакупках?

Ершова | Никакого противоречия, у АУ нет госзакупок.

Борисова | И расходует без конкурса? Но это же бюджетные деньги?

Ершова | Да, без конкурса. Но надо отчитаться в том, что задание учредителя выполнено. Это предусмотрено разрабатываемыми нормативными правовыми актами. Деятельность АУ носит открытый характер.

Смирнов | Очевидно, что активизация вокруг закона об АУ связана с провалом закона о конкурсах при госзакупках. Решено вывести из-под его действия хотя бы часть секторов, поскольку стыдно признаваться, что идея в целом потерпела крах. Закон о проведении конкурсов сковал бюджетную сферу на всех уровнях. Будем надеяться, что хотя бы тем, кто "убежал" в АУ, будет легче дышаться. Хотелось бы спросить: а сам закон о конкурсах все-таки отменят?

Ершова | Это другая история.

Смирнов | Плохо, что разработчики законов, касающихся реформирования бюджетной сферы, очень часто не сопоставляют позиции одних законов по отношению к другим.

Выставка? Продажа

РГ | Сразу три вопроса задала Надежда Петрова, директор Ярославского художественного музея. - В законе не сказано о правопреемственности при преобразовании ГУПов в АУ, и как музеям оформлять передачу культурных ценностей при реформировании, непонятно. Неясно, сколько будет платить государство музею, потому что непонятно, что государство считает его обязательной задачей. Также непонятно, придется ли реформированному музею заново вступать в различные союзы и ассоциации, членство в которых для многих равносильно выживанию. С нами - директор музея-усадьбы "Ясная Поляна" Владимир Толстой.

Владимир Толстой | Я - сторонник принятия этого закона, но с определенными уточнениями. Дело в том, что музей музею рознь. Скажем, у г-жи Петровой из Ярославля есть здание, внутри - коллекция, работают реставраторы. Как-никак четко определен круг задач. А вот музеи-заповедники вроде "Ясной Поляны" - принципиально в иной ситуации. За ними - огромные земельные территории, за ними - хозяйство, включая сады, луга, поля, даже табуны лошадей, и все это - часть мемориального комплекса. Этих лошадей, эти пашни охраняет государство.

Далее, в структуре моего музея - гостиничный комплекс, кафе, магазины, туристическое агентство, издательский дом, художественный салон, железнодорожная станция, детский сад, десятки самых разнообразных структур, которые находятся в едином комплексе, на одном балансе. Наличие всех этих видов деятельности позволяет гораздо эффективнее использовать государственную собственность.

Наверное, все помнят середину 90-х годов, когда государство просто не выполняло бюджетные обязательства и прямо нас подталкивало заниматься бизнесом. Мы с жаром взялись за дело.

Что сейчас? Меня поставили перед выбором. Или оставайся бюджетным учреждением, или стань АУ. Оставаться бюджетным учреждением "Ясная Поляна" не может, это абсолютно исключено после поправок в Бюджетный кодекс. Все, что создавалось нами десятилетиями, уйдет в казну, а сам музей потеряет право заниматься предпринимательством.

Быть может, мне не нужна предпринимательская деятельность, раз сегодня государство аккуратно исполняет свой бюджет? Но бюджетные цифры занижены процентов на 20-25, нехватку их мы и восполняем за счет предпринимательства. Естественно, от меня разбегутся люди, если платить им столько, сколько представляют себе те, кто кроил для нас бюджет.

Вы, г-жа Ершова, говорите, что мы должны быть заинтересованы в том, чтобы быть конкурентоспособными. Брать лучшие кадры. Сегодня наша деятельность позволяет действительно быть конкурентоспособными. А завтра? Я бы очень хотел перейти в АУ. Но ре шать будет учредитель. И, может быть, наш учредитель не сочтет необходимым переводить в АУ "особо ценные объекты культурного наследия". Более того, я уверен, что "Ясная Поляна" окажется в запретном списке минкультуры.

Ершова | В законопроекте "О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений" нами были внесены изменения в Закон РФ "Основы законодательства РФ о культуре" (статья 46), где предусматривается, что учредитель обеспечивает финансирование, содержание, сохранение музейного фонда, а также пополнение государственной части музейных фондов, библиотечных фондов, архивных фондов, сохранение недвижимых объектов культурного наследия.

РГ | Поскольку представителя минфина с нами нет, мы через газету просим финансовое ведомство дать комментарии к этой ситуации.

Толстой | Я солидарен с опасениями г-на Смирнова. Наиболее лакомое имущество может быть отторгнуто в момент передачи. Допустим, скажут: а зачем вам гостиничный комплекс для выполнения уставных задач? Его надо отдать частным предпринимателям. Заповедники расположены в лучших с точки зрения цены земли местах. Отнимут и настроят дач.

РГ | Г-жа Ершова, что можно ответить на эти опасения?

Ершова | В законопроекте прописано, что при изменении типа учреждения собственник имущества одновременно принимает решение об изъятии имущества и передаче АУ.

РГ | Один в один?

Ершова | В принципе да, по передаточному акту. Хотя я могу согласиться с тем, что для полного спокойствия этот момент нужно прописать прямо и подробно.

Напомню, что в настоящее время излишнее имущество собственник вправе изъять и у бюджетного учреждения. Однако примеров таких нет. В этой связи не вполне ясны опасения, связанные с переходом из одного типа в другой.

РГ | Объясните, какова мотивация этой нормы.

Борисова | Дело в том, что эффективности в существующей форме бюджетного учреждения нет никакой. Потому что с точки зрения Бюджетного кодекса доходы, получаемые бюджетным учреждением от предпринимательской деятельности, являются доходами бюджета. Пока сохраняется возможность их самостоятельного расходования. Это лишь временное явление. Нет экономического интереса - все, что вы зарабатываете, у вас забирает бюджет. Вы сами говорили о том, что чем больше зарабатываете, тем меньше вам дают бюджетных средств. Форма бюджетного учреждения годится лишь для тех, кто сам ничего не зарабатывает. Ни для одной реально работающей организации, производящей реальный товар или оказывающей услугу, она не подходит.

Кстати, я так и не услышала ответа на вопрос, сколько именно учреждение должно зарабатывать, чтобы иметь шанс стать АУ. Вероятно, этот ответ будет разным для разных отраслей. Нет пока критериев.

Дай денег и уходи

РГ | Специфика образовательных учреждений в том, что они хотят получать деньги от спонсоров, но так, чтобы спонсоры не коверкали образовательный процесс. Ректоры ищут соответствующие нормы в законопроекте, но находят ли? Вот вопрос нашего читателя из Красноярска, г-на Магомедова, председателя правления Союза инновационных площадок "Эврика". Он спрашивает, почему участие бизнеса не предусмотрено в финансировании образовательных учреждений.

Ершова | В законопроекте прописано, что образовательным (и не только им) АУ выделяются средства из бюджета в форме субвенций, субсидий, из государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом. Этим разве не все сказано?

Михаил Петриков | Организация, которую я представляю, Корпоративный образовательный и научный центр ЕЭС, существует в форме некоммерческого партнерства, учредителями которого являются РАО "ЕЭС России" и Московский энергетический институт. На его базе в настоящее время создается Корпоративный энергетический университет (КЭУ).

Если говорить в целом, то закон нужен, но есть некоторые вещи, которые, к сожалению, законопроект не решает. В проекте сказано, что заказ на специальности дает учредитель, а им остается опять же государство. Между тем кадры нужны корпорациям и они хотели бы сами формулировать заказы и вкладывать деньги в образование своих, сегодня необходимых кадров.

Речь идет об очень серьезных вещах. Энергетика нуждается в кадрах. А кадры в энергетике - это надежность энергосистемы. Нельзя, чтобы заказчиком кадров для этой сферы оставалось только государство. Почему? Государственные вузы в год выпускают приблизительно 30 тысяч специалистов в энергетике, а потребность не превышает 5-6 тысяч, но требования к ним совершенно другие, чем было до сих пор.

РГ | То есть участие в Наблюдательном совете вас не устраивает?

Петриков | Это не позволяет решить все вопросы управления, тем более предложенная форма вообще оставляет желать лучшего.

РГ | Да там, собственно, и нет такой нормы, что в Наблюдательный совет входят "спонсоры", там сказано о каких-то "представителях общественности".

Петриков | Вот именно, бизнес уже сегодня (и мы это почувствовали, работая с ОАО РАО "ЕЭС России") готов вкладывать деньги в подготовку кадров, но нет никаких гарантий, что эти деньги охотно возьмут и дадут заказчику - бизнесу тех специалистов, которые ему не нужны. Между тем финансирование образования - те же инвестиции. Никто не удивляется, что инвестор контролирует свои инвестиции. Но такой подход в образовании почему-то вызывает протест.

Участие в Наблюдательном совете - это одно. Открыть возможность инвесторам развивать образовательное учреждение, формировать заказ, влиять на учебный процесс - это другое. И он - бизнес (в частности, опять же на примере ОАО РАО "ЕЭС России") - не просит никаких имущественных льгот. Пусть все имущество остается у образовательных учреждений. Бизнес просто хочет за вложенные деньги получить нужный конечный результат.

Ершова | Законопроект предусматривает только одного учредителя. Задание дает учредитель, учредитель выделяет средства из бюджета, имущество - государственное, оно дается на праве оперативного управления АУ. Новые организационно-правовые формы позволят учредителю формировать госзадания на подготовку специалистов, которые будут востребованы на перспективном рынке труда. Пока что вузы готовят специалистов на основании контрольных цифр министерства образования и науки. Не важно, нужен специалист или нет, он должен быть.

Закон об АУ не предусматривает нескольких учредителей.

РГ | Все-таки непонятно, почему уже сейчас не пойти навстречу бизнесу, коли мы знаем, как плохо финансируется образование и как бизнесу нужны кадры.

Ершова | Коли имущество находится у государства, других схем тут не просматривается.

Дебри Наблюдательного совета

Синицын | Сначала принимается закон о госзакупках, по которому нельзя ничего купить без конкурса на сумму свыше 60 тысяч рублей. Для юрлица это то же, что для простого человека 60 копеек. Затем минфин отнимает у бюджетных учреждений право заниматься коммерцией. И когда жить становится невмоготу, подсовывают АУ. Это напоминает индустриализацию: чтобы построить "Днепрогэс", надо сначала уморить голодом деревню - люди сами оттуда бросятся на стройку.

Вы представить себе не можете, что творится сегодня в муниципалитетах от требования делать конкурсы на закупки свыше 60 тысяч рублей. Вместо основного дела у многих на уме котировки и конкурсы, бумажная волокита и ничего больше. Мы обманываем сами себя, мы учим общество неуважительно относиться к закону, потому что жить невозможно, не обманув закон. Но зачем так существовать? Это уже какой-то, понимаете, государственный маразм.

РГ | У нас в гостях был заместитель министра экономического развития и торговли Андрей Шаронов, с его слов далеко не все так страшно.

Синицын | Расскажу одну историю. Когда вышел закон о госзакупках, нам сказали, что в первом квартале г-н Шаронов даст ответ, как его применять. Мы в ожидании. В марте почта приносит предложение - оказывается, уже появилась фирмочка, она настрочила правила и разъяснения и предлагает купить у нее книжечку более чем за 10 тысяч рублей. То есть чтобы понять смысл закона, я должен заплатить. Понятно, что эта фирмочка озолотится без всякого конкурса. Но вот какое КПД будет у продукции этой фирмочки? Думаю, как у паровоза.

Толстой | Я хочу заострить внимание на Наблюдательном совете, который прежде назывался Попечительским. Правильно, что название поменяли, потому что ничего этот совет не решает. И меня больше всего волнует, как он будет практически работать.

Ершова | Собираться по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал.

РГ | А есть в законопроекте и такая норма - если член Наблюдательного совета отсутствует четыре месяца, его исключают. И представим балерину Большого, которая на полгода уехала на гастроли в США. Или актера, занятого в съемках. Непонятно, кому нужны эти скандалы.

Ершова | Гастроли - уважительная причина отсутствия. Вы перегибаете палку. Решения, которые принимает Наблюдательный совет, в основном носят рекомендательный характер, имеют значения только решения по крупным сделкам и по сделкам с заинтересованностью. И Наблюдательный совет дает заключение только по проекту плана финансово-хозяйственной деятельности, по бухгалтерскому отчету.

"Поправки будут учтены"

РГ | Обменяемся "финальными аккордами". Читатель, представившийся как Юрий Григорьевич из Балашихи Московской области, спрашивает: могут ли руководители АУ являться одновременно руководителями ООО, как это сплошь и рядом происходит с руководителями МУПов?

Ершова | Законом это не предусмотрено.

РГ | Это запрещено для госчиновников, но руководители АУ не госчиновники. Значит, запрет не по закону, а "по совести"?

Ершова | Учредитель заключает трудовой договор с руководителем АУ, там это должно быть оговорено.

РГ | Но законом это не оговаривается.

Ершова | Нет. Замечу, что законопроект обсуждался на Совете Думы, получен положительный отзыв правительства РФ, Государственно-правового управления президента РФ, есть положительный отзыв независимых экспертов. Законопроект направлен в субъекты РФ, мы получили около 25 положительных ответов, и только три ответа с замечаниями. Их можно рассмотреть и принять при подготовке законопроекта ко второму чтению. В целом законопроект не содержит неустранимых противоречий. Поэтому я думаю, что законопроект имеет право на жизнь.

РГ | Ну, а мы надеемся, что представители Госдумы учтут то, что говорилось здесь.

Ершова | Со своей стороны я проинформирую руководство минэкономразвития обо всем, что я здесь услышала. Мы готовим справку разногласий. Она будет представлена в Думе. Вообще столь публичное и неформальное обсуждение - это очень хорошо. Это будет улучшать, а не ухудшать наш законопроект.

Государство приступает к масштабному реформированию учреждений бюджетного сектора экономики. Реформа нужна, потому что бюджетные учреждения считаются наиболее неэффективными.

Согласно вносимым изменениям в Бюджетный кодекс бюджетные учреждения потеряют право заниматься предпринимательской деятельностью и распоряжаться доходами от использования государственного (муниципального) имущества. Все их доходы должны заключаться только в деньгах, полученных из казны. Это не касается учреждений, о которых идет речь в законопроекте "Об автономных учреждениях".

Осознавая, что этот порядок не понравится бюджетным учреждениям, успешно зарабатывающим деньги, государство предлагает им трансформироваться в автономные учреждения (АУ). АУ будут получать деньги из казны на выполнение государственного задания (обучение детей, постановка театральных пьес и т.д.). Базовое имущество АУ, унаследованное от статуса бюджетного учреждения, также остается в руках государства. Однако отчетность будет предельно упрощенной (получил финансирование на задание, предоставил услугу высокого качества), заработанные деньги можно оставлять себе, как и вновь приобретенное на свои доходы имущество.

Пакет законопроектов, который включает в себя законопроекты "Об автономных учреждениях" и "О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений" направлен на увеличение разнообразия организационно-правовых форм организаций социальной сферы.

Законопроект об автономных учреждениях (АУ) разрабатывался в Министерстве экономического развития и торговли РФ с участием Высшей школы экономики. 9 июня в Госдуме прошло первое чтение законопроекта, предложенного группой депутатов. Он касается только учреждений социальной сферы (для оказания социальных услуг), в том числе: науки, культуры, образования, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, но список допущенных к трансформации может быть расширен, например, за счет СМИ, аграрных предприятий, учреждений здравоохранения и т.д. В таком расширенном варианте закон затронет интересы массы людей: сегодня в России - 400 тыс. бюджетных учреждений, в которых работают около 13 млн. человек. Идея законопроекта поддерживается многими руководителями успешных бюджетных учреждений, но смущают отдельные детали из-за отсутствия полной информации о нормативных правовых актах, обеспечивающих реализацию Закона "Об автономных учреждениях". Их анализу и посвящен наш Совет экспертов.

Кто может и кто не может стать АУ

Списка организаций, которые могут стать автономными учреждениями, не существует. Остается ориентироваться на следующую формулировку закона.

"Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование могут создавать автономные учреждения для оказания услуг (выполнения работ) в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта... Изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается" (из законопроекта "Об автономных учреждениях").

Учреждения культуры

Архивы. Государственные, муниципальные, межпоселенческие и межмуниципальные библиотеки. Учреждения, отнесенные к особо ценным объектам культурного наследия. Консерватории и государственные среднеспециальные учебные заведения. Детские театры (Музыкальный театр, Театр кукол, Театр игрушки,Театр юного зрителя, Театр детской песни и так далее). Государственные и муниципальные театры городских поселений. Муниципальные музеи. Государственные, муниципальные, межпоселенческие и межмуниципальные учреждения культуры клубного типа. Государственные и муниципальные зоопарки. Центры народного творчества, народной культуры, национальной культуры, фольклора, центры ремесел.

Учреждения образования

Образовательные учреждения для детей-сирот. Общеобразовательные школы-интернаты. Специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого и открытого типа для детей и подростков с отклонениями в психике. Специальные коррекционные образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии. Оздоровительные образовательные учреждения санаторного типа. Дошкольные образовательные учреждения (детские сады компенсирующего вида и детские сады комбинированного вида). Кадетские школы и кадетские школы-интернаты. Образовательные учреждения для детей, нуждающихся в психопедагогической медико-социальной помощи. Образовательные учреждения дополнительного образования детей. Малокомплектные сельские детские сады и школы. Музыкальные школы-колледжи (из проектов ведомственных инструкций).

Мартин Шаккум, председатель комитета Госдумы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям:

- Основная цель - сократить затраты бюджетов на содержание государственных и муниципальных учреждений, дать им возможность самим зарабатывать средства.

В отличие от бюджетных учреждений автономные учреждения будут обладать большей свободой в отношении имущества. Но тем не менее установлен ряд ограничительных норм, запрещающих без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным собственником или приобретенным за счет бюджетных средств.

Автономное учреждение не будет финансироваться по смете доходов и расходов, так как оно не является бюджетным учреждением. Оно будет получать в обязательном порядке задание учредителя или исполнять обязательства перед страховщиком по обязательному социальному страхованию, а также осуществлять деятельность по бесплатному или частично платному оказанию услуг за счет средств бюджетов.

При обсуждении законопроекта пришлось услышать немало предложений и возражений. Хотелось бы прокомментировать некоторые из них.

Существует ли возможность передела собственности при переходе в АУ?

Законопроект такой возможности не допускает - предусматривается сохранение публичной собственности на имущество. Особенность только в распоряжении имуществом - более свободный режим. Передачи в частную собственность имущества учреждений не будет.

Что произойдет с обязательствами кредиторов?

В законопроекте есть два решения проблемы удовлетворения обязательств. Во-первых, при изменении типа учреждения кредиторы уведомляются учредителем-собственником и кредитор может потребовать досрочного исполнения обязательств. На случаи изменения типа учреждения распространены существующие нормы Гражданского кодекса. Во-вторых, не надо думать, что учреждение не сможет и не будет отвечать по обязательствам. Ограничения по обращению взыскания вводятся только в отношении двух видов имущества - недвижимого и особо ценного, закрепленного за учреждением собственником и приобретенного за счет выделенных из бюджетов средств. Остальным имуществом учреждение может распоряжаться самостоятельно.

Возможно ли банкротство автономных учреждений?

Обращение взыскания на имущество учреждений будет осуществляться в рамках исполнительного производства.

Смогут ли переходить в АУ средства массовой информации?

Создание автономных учреждений согласно законопроекту предусмотрено в области науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Прямой запрет на изменение типа существующих учреждений в законопроекте установлен только для учреждений здравоохранения.

Александр Хлопонин, губернатор Красноярского края: 

-Я обеими руками за создание автономных учреждений в сфере образования и культуры. С этим прямо связан проект Сибирского национального университета, который планируется создать в Красноярске. Его основу должны составить четыре ведущих краевых вуза. Однако новый вуз не станет лишь механическим объединением своих предшественников. Он будет действовать на совершенно новых принципах как автономное образовательное учреждение. Эта новая для России форма организации является классической для ведущих западных университетов. Она позволит новому вузу самостоятельно формировать свои образовательные программы в соответствии с потребностями экономики края, привлекать внешние ресурсы в виде благотворительных взносов и заказов на проведение научно-исследовательских работ и подготовку кадров. Возможно, университет будет преобразован в госкорпорацию, участие в деятельности которой примут крупные российские и зарубежные компании и некоммерческие организации - будущие работодатели выпускников.

Вообще, на мой взгляд, вузы должны уметь зарабатывать сами. Но при этом места в них должны быть в основном бюджетные, а деньги принесут научные изыскания, технологии, создание площадок на промышленных предприятиях, венчурные фонды...

Правда, ни в чем нельзя спешить. Сейчас все кричат, что, мол, бизнес должен "пойти в университеты". Да нет такого нигде. Гарвардский фонд - это средства не бизнесменов от науки, а выпускников знаменитого университета. Мы не готовы к тому, чтобы бизнес вкладывал средства напрямую в университеты, в их собственность. Так можно вообще подорвать систему образования.

То же и в сфере культуры. Никогда нельзя на одной площадке сводить минфин и, например, театральных деятелей. Они никогда не придут к согласию, потому что разговаривают на разных языках. Один - про то, что денег в казне нет, а другой - что "губят репертуарный театр"... Но вот в Красноярске некоторый опыт есть. И если в краевом театре будут ставить пьесы, на которые никто не ходит, кроме знакомых режиссера, но при этом заключать договоры на их постановку, декорации, костюмы и так далее с братом жены директора театра и требовать на это пять миллионов из краевого бюджета - не нужна мне такая "культура". Я не стану диктовать, откуда актерам выходить на сцену и какие произносить реплики, но я театру дам и оплачу "госзаказ". На классику, на Чехова и Достоевского, на детские спектакли... Пусть все видят, какой у нас в Красноярске театр. А за пределами "госзаказа" - пожалуйста, пусть зарабатывают на антрепризах, на других спектаклях, на чем хотят (только чтобы без борделей и стриптиза, за этим я буду следить). И оставляют все эти заработки себе, на развитие театра. По-моему, такая "автономность" невыгодна только тем, кто привык к бесконтрольным "утечкам" бюджетных денег в собственные карманы.

Михаил Швыдкой, глава Федерального агентства по культуре и кинематографии:

- С самого начала работы над законопроектом об автономных некоммерческих организациях, несомненно, предоставляющим хозяйственную и творческую свободу учреждениям, которые перейдут в эту форму существования, - я высказывался в его поддержку. Я считаю, что это важный закон. Он позволит коллективам и руководству этих новых некоммерческих организаций более свободно и инициативно работать в нынешних социально-экономических условиях.

Но есть несколько обстоятельств, которые заставляли меня поддерживать этот законопроект с оговорками. Оговорки эти очень простые. Мне кажется, что должен быть создан не новый тип организаций, а новая организационно-правовая форма организаций. Это позволит новым некоммерческим организациям выступить в качестве правопреемников тех учреждений, которые функционировали прежде.

Что это означает? Это означает, что имущественные комплексы, численность и занятость сотрудников будут сохранены при переходе от одной формы к другой. Важно также, чтобы законопроект предопределил гарантированность государственного заказа. Потому что речь идет о том, что финансирование будет определяться государственным заказом. Важно, чтобы учредители понимали, что переход в эту новую форму вовсе не отменяет объем того финансирования, которое существует сегодня, - закон лишь переводит его в другой бюджетный классификатор.

Это две очень существенные позиции, - правопреемственность, которая позволит сохранить имущество, и то, что государственный заказ вовсе не означает уменьшения финансирования учреждений. Я думаю, что при этих двух условиях законопроект, который будет приниматься Государственной Думой, принесет пользу учреждениям, вынужденным сегодня проводить тендер даже на вывоз мусора со своей территории. В случае принятия этой новой формы принцип и методика расходования бюджетных средств будут изменены. Она будет отличаться от той, что сегодня практикуется и является удавкой на горле любых учреждений, будь то в сфере здравоохранения, образования или культуры.

И последнее. В высшей степени важно, чтобы эти поправки были учтены между первым и вторым чтениями. Без них этот закон может принять угрожающий вид. Нам важно, чтобы в процессе реорганизаций наши учреждения культуры не обанкротились. Проблема банкротства - это одна из тех проблем, которые надо учесть при создании новых организационных форм. Важно, чтобы возможность банкротства не оказалась решающей в судьбе некоммерческих организаций. Нам надо сохранить сеть учреждений культуры, а не уменьшить ее. На самом деле нам не хватает этой сети. Она не так велика, как кажется. Многим кажется, что сегодня услуги в области культуры избыточны. На самом деле их, если взглянуть на всю страну, недостаточно.