Валерий Зорькин: законодательство должно быть открытым

При анализе деятельности Конституционного суда в последние годы обращают на себя внимание следующие обстоятельства.

Количество обращений граждан и юридических лиц в Конституционный суд не сокращается, а, напротив, с каждым годом растет. И это связано не только с доверием граждан к Конституционному суду и с правовой грамотностью населения.

Далее растет число решений Конституционного суда, в которых признаются неконституционными те или иные положения законов. Конституционный суд все чаще выносит довольно пространные определения, в которых выявляется конституционно-правовой смысл тех или иных оспариваемых нормативных актов, - в связи с тем, что в правоприменительной практике зачастую нет однозначного их понимания. В целом ряде случаев это связано не столько с профессиональным уровнем должностного лица, применяющего закон, сколько с неясностью, неточностью самого закона. А неясность, неточность закона ведут к произвольному его толкованию и, следовательно, к произвольному применению и тем самым - к нарушению важнейшего конституционного принципа: равенства всех перед законом и судом.

В целом объем работы российского Конституционного суда и количество вынесенных решений многократно превосходят аналогичные показатели многих наших зарубежных коллег.

Некоторые считают, что такое положение нормально для так называемого переходного периода, когда в государстве заново формируется вся правовая система. Бытует мнение, что в этот "переходный период" неизбежны негативные тенденции в развитии законодательства.

Но, может быть, пора перестать кивать на "переходный период" и задаться вопросом о том, как преодолеть эти негативные тенденции и что, собственно, необходимо преодолеть?

Попытаемся ответить на этот вопрос.

Первое, что, на наш взгляд, необходимо сделать, - это преодолеть бессистемность в разработке законодательства, несогласованность между различными законодательными актами, частоту изменений действующих законов, нечеткость формулировок норм законодательных актов.

Различные законы готовятся различными группами разработчиков - представителями различных направлений в науке и законодательной практике. Из-за этого часто возникают нестыковки по многим понятиям, используемым в тех или иных законах. Например, Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы содержат иное, чем Гражданский кодекс, понятие "жилище", а это влечет за собой проблемы для правоприменителя.

В ряде случаев одни законы отсылают к нормам других, а те, в свою очередь, таких норм не содержат.

Что касается нестабильности правовых норм, то это прежде всего относится к законодательству о налогах и сборах. Изменения следуют за изменениями, правила игры меняются на ходу. Конечно, многое объясняется непрекращающимся процессом реформирования налоговой системы, но нередки и случаи, когда законы, вносящие изменения и дополнения в Налоговый кодекс, требуют доработки сразу же после их принятия по причине элементарных нарушений законодательной техники. Изменения в законах влекут за собой и новые формы многостраничной налоговой отчетности. Можно ли в этих условиях требовать от налогоплательщиков, не успевающих не только приспособиться, но и понять новые требования, абсолютно точного исполнения обязанности по уплате налога? Частые изменения снижают эффективность налогового контроля и неизбежно порождают ошибки со стороны налоговых инспекторов, которым приходится проводить проверки за три года, в каждый из которых действовали совершенно различные редакции закона. Минфин России не успевает выпустить разъяснения к действующему законодательству, как принимается новый закон. Неразбериха с поправками вносит дополнительные сложности в работу судов, ведь каждая буква, каждая запятая в законе имеют свое значение.

Пожалуй, наибольшее количество нареканий правоприменителя по поводу нечеткости и неясности правовых норм также относится к законодательству о налогах и сборах. Нередко в налоговых законах за потоком слов теряется изначальный смысл, а количество внутренних противоречий лишь нарастает. Не будет преувеличением сказать, что большинство налоговых конфликтов возникает в стране по причине несовершенства нормативной базы. Зачастую не только налогоплательщики, но и налоговые консультанты и адвокаты не могут точно сказать, что же имел в виду законодатель в той или иной статье Налогового кодекса. Совершенно противоположные решения, основанные на различном толковании, выносятся арбитражными судами, формируя различную практику на уровне округов. Вот и получается, что граждане единой России платят налоги по разным законам.

В отсутствие понятных налоговых законов можно сказать, что налогоплательщики, а в их числе подавляющее большинство - индивидуальные предприниматели и малые предприятия, не имеющие лишних средств на содержание советников, чаще всего отвечают лишь за брак в работе законодателя, за ошибочное истолкование законов, а не за виновное неисполнение налоговых обязательств.

Такое положение дел недопустимо в силу требований статей 106, 108, 109 и 110 Налогового кодекса. Нельзя не напомнить о постановлении Конституционного суда от 17 декабря 1996 года N 20-П, сохраняющем свою силу несмотря на 10-летнюю давность. В этом постановлении, как и в постановлении от 15 июля 1999 года N 11-П, Конституционный суд отметил, что обязательным условием для привлечения налогоплательщика к ответственности является его вина в форме умысла или неосторожности. Как следует из статьи 110 НК РФ, нарушение признается совершенным по неосторожности лишь тогда, когда лицо могло осознавать противоправный характер своих действий. Значит, если законодатель не выполнил установленное им же в пункте 6 статьи 3 НК РФ правило о том, что акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы) когда и в каком порядке он должен платить, то не может быть и речи о том, что налогоплательщик мог осознавать нарушение предписаний закона.

Налоговые органы, опровергая в конкретных случаях презумпцию невиновности налогоплательщика, обязаны прежде всего доказать, что налогоплательщик мог осознавать факт нарушения закона. В условиях нестабильности и неясности налогового законодательства, о которых было сказано выше, штрафы, носящие карательный характер, должны быть скорее исключением, а не правилом. Сегодня же налоговые органы к сумме недоимки автоматически добавляют не только пени, но и штрафы, как само собой разумеющийся довесок, не утруждая себя доказыванием вины налогоплательщика в рассмотренном выше аспекте.

В результате такой практики решения Конституционного суда остаются неисполненными.

Второе, что нам необходимо сделать, - это преодолеть "недосказанность" законодательных норм и законотворческую практику конструирования так называемых отсылочных норм - тех, которые адресуются подзаконным нормативным актам.

Отсылочными нормами грешат многие законы. Понятно, что все в закон не заложишь, но основные принципы и положения нормативного регулирования той или иной сферы деятельности должны в нем присутствовать. Видимо, неправильно принципиально важные вопросы отдавать "на откуп" нормативным актам (инструкциям, положениям и т.д.) органов исполнительной власти. Недопустимо, чтобы эти подзаконные акты содержали положения более важные, чем сам закон. Особенно это касается регулирования конституционных прав и свобод граждан.

Третье: преодолеть слабую аналитическую и прогностическую оценку последствий (социальных, экономических, правоприменительных, международных и иных) принимаемых законодательных актов.

Здесь нельзя не коснуться проблем, возникших в связи с принятием нового Уголовно-процессуального кодекса. Многие ученые и практики при обсуждении проекта УПК прямо указывали на возможные негативные последствия реализации тех или иных норм УПК, но все эти предостережения были проигнорированы. В результате Конституционному суду после вступления УПК в силу неоднократно приходилось выносить постановления о неконституционности ряда норм УПК.

Разве нормально положение, когда УПК за 3 года действия изменен почти на треть?

Так, в постановлении от 11 мая 2005 года по делу о проверке конституционности статьи 405 УПК РФ Конституционный суд пришел к выводу, что установленное право потерпевшего и его представителя ходатайствовать об устранении допущенных в предшествующем разбирательстве существенных нарушений, ведущих к неправильному рассмотрению дела, не может быть реализовано без предоставления им возможности обжаловать вступившие в законную силу судебные постановления по основаниям, ухудшающим положение осужденного (оправданного).

В постановлении Конституционного суда от 27 июня 2005 года N 7-П по делу о проверке конституционности положений ряда норм УПК РФ в связи с запросами Законодательного собрания Республики Карелия и Октябрьского районного суда гор. Мурманска суд признал не соответствующими Конституции положения ряда норм УПК в той их части, в какой они не обязывают прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя принять по заявлению лица, пострадавшего в результате умышленного причинения легкого вреда здоровью (ст. 115 УК РФ) и побоев (ст. 116 УК РФ), в том числе и совершенных из хулиганских побуждений, меры, направленные на установление личности виновного в этом преступлении и привлечение его к уголовной ответственности.

Нормы УПК РФ, признанные неконституционными, приводили к фактической безнаказанности значительного количества хулиганов, членов организованных преступных групп и экстремистских формирований, которые побоями терроризируют свои жертвы, зная, что их действия не влекут адекватной реакции со стороны правоохранительных органов.

Вместе с тем криминологами уже давно доказана закономерность, в соответствии с которой массовое непринятие мер по фактам хулиганства приводит к непременному увеличению всех видов тяжких и особо тяжких преступлений против жизни, здоровья, половой неприкосновенности.

Не случайно поэтому общий коэффициент насильственных смертей в России в последние годы достиг запредельной величины -

70-80 убийств на 1000 тыс. жителей, что на порядок больше, чем в США, и на два порядка, чем в государствах Евросоюза.

Безусловно, на рост тяжких преступлений влияет множество факторов, и Конституционный суд своим решением устранил только один из них. И законодатель обязан был прогнозировать влияние этого фактора.

Также без необходимого прогноза развития ситуации принимались законодательные акты, регулирующие банкротство предприятий. В результате эти законы во многом способствовали криминализации российской экономики, распространению мафиозных "захватов" предприятий. Это повлияло на осложнение не только криминальной, но социально-экономической и социально-политической ситуации во многих регионах страны.

Четвертое: преодолеть отсутствие гласности и даже закрытость при подготовке законодательных актов.

Многие негативные тенденции в развитии законодательства связаны с тем, что законопроекты подчас готовятся келейно, даже с элементами некоей секретности.

У нас отсутствует массовый, доступный для граждан печатный орган, где перед рассмотрением в первом чтении в Госдуме публиковались бы все законопроекты.

Пятое: преодолеть излишнюю засекреченность законодательных норм, регулирующих обеспечение конституционных прав и свобод граждан. Это направление связано в первую очередь с отсылочными нормами Федерального закона "Об оперативно-разыскной деятельности", а также Закона РФ "О государственной тайне".

В результате того, что перечень дел оперативного учета, основы организации и тактики оперативно-разыскной работы являются секретными (отданными на откуп ведомственным нормативным актам), а понятия тех или иных оперативно-разыскных мероприятий в законе отсутствуют, постоянно возникает неразбериха в использовании результатов ОРД в уголовном судопроизводстве. Как следствие - не снижается количество обращений граждан в Конституционный суд по поводу конституционности тех или иных норм Федерального закона "Об оперативно-разыскной деятельности".

Думается, что секретными должны быть только конкретные источники оперативно-разыскной информации, а не средства и методы получения этой информации. По такому пути идет, например, законодательная и судебная практика многих европейских государств. Достаточно ознакомиться, например, с решениями Европейского суда по правам человека по вопросам специальных средств расследования (аналогов ОРД).

Шестое: преодолеть игнорирование, медлительность и неполноту реализации в российском законодательстве международно-правовых норм, содержащихся в конвенциях (договорах, соглашениях), ратифицированных или подписанных Российской Федерацией.

Особенно наглядно эта негативная тенденция проявилась в связи с изъятием в 2003 г. из Уголовного кодекса нормы о конфискации имущества как виде наказания. Ликвидация уголовно-правовой конфискации является грубым нарушением российской стороной своих международно-правовых обязательств: Конвенций ООН по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, против транснациональной организованной преступности, против финансирования терроризма (все ратифицированы Россией), против коррупции (готовится к ратификации), а также Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (ратифицирована Россией) и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (подписана Россией).

Устранение конфискации имущества из УК по "принципу домино" стало разрушать и оставшуюся конфискацию имущества в УПК. В своих жалобах в Конституционный суд Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и ряд граждан поставили под сомнение конституционность нормы УПК о конфискации имущества в связи с отменой конфискации имущества в УК.

Конституционный суд принял Определение N 251-О от 8 июля 2004 г., в котором установил, что в силу положений международных договоров России, являющихся согласно Конституции составной частью правовой системы Российской Федерации, само по себе исключение конфискации имущества как вида наказания из УК не может расцениваться как препятствие для сохранения в УПК института конфискации имущества, признанного вещественным доказательством по уголовному делу, и, следовательно, для применения этого института судом. "Как таковая данная норма, - говорится в Определении, - обеспечивая выполнение Российской Федерацией принятых на себя международно-правовых обязательств применительно к сфере уголовно-процессуального законодательства, не подменяет и не может подменять собой нормы уголовного закона, которыми, и только которыми, конфискация устанавливается в качестве уголовного наказания и, соответственно, не исключает урегулирование вопросов конфискации в сфере уголовного законодательства с учетом предписаний названных конвенций".

Несмотря на данное определение Конституционного суда, вопросы конфискации как вида уголовного наказания до сих пор не урегулированы в УК. Это продолжает порождать правовые коллизии, причем уже на международно-правовом уровне. Так, в постановлении Европейский суд по правам человека от 9 июня 2005 г. по делу "Бакланов против Российской Федерации" вынес решение в пользу заявителя против Российской Федерации главным образом на основании того, что конфискация имущества более не предусмотрена в УК.

Можно протестовать против такого решения Европейского суда по правам человека, но ясно одно, что его бы не было в природе, если бы до этого не были нарушены международно-правовые обязательства Российской Федерации.

* * *

Безусловно, мы указали на необходимость преодоления только некоторых негативных тенденций. Важно, чтобы законодательная практика не развивалась в обстановке эйфории и в обстановке отсутствия самокритики.