Бюджет выходит на финишную прямую

В качестве приоритетов бюджетного процесса на будущий год заявлены: обеспечение технической модернизации российской промышленности, решение демографической проблемы, обеспечение обороноспособности и безопасности страны.

Более быстрый, чем первоначально прогнозировалось, рост нефтяных цен, а также благоприятные экономические итоги первого полугодия добавили работы Минфину. Ему приходится в очередной раз спешно перекраивать доходную и расходную части бюджета, заодно фиксируя в новых цифрах договоренности "нулевого" чтения.

Светлые перспективы для "черного золота"

Напомним - еще пару месяцев назад правительство одобрило трехлетний финплан и основные характеристики проекта федерального бюджета на 2007 год. ВВП в нем ожидался в размере 30,25 триллиона рублей, доходы должны были составить 6,629 триллиона рублей (в 2006 году ожидается 6,02 триллиона), из которых в Стабфонд должны были пойти 1,55 триллиона рублей, расходы - 5,282 триллиона (расходы 2006 года - 4,33 триллиона), из них непроцентные, не связанные с расчетами по госдолгу - 5,103 триллиона рублей.

Последняя правка этих наметок связана с двумя основными обстоятельствами. Во-первых, в окончательном прогнозе минэкономразвития, обнародованном в минувшую пятницу, оценки темпов роста ВВП выросли. Пересмотреть их заставили итоги первого полугодия 2006 года: положительная динамика потребительского спроса и увеличение доходов от экспорта нефти (они, в свою очередь, пересмотрены из-за изменения прогнозных цен).

Что касается официального прогноза цены на нефть марки Urals, то за последние четыре месяца, считая с момента утверждения правительством сценарных условий развития экономики на три года как отправной точки для составления бюджета, он менялся неоднократно и вырос в общей сложности на 15 долларов за баррель - до 61, исходя их которых теперь и рассчитывается бюджет. Частые корректировки по обыкновению объясняют динамикой мировых цен и прогнозами ведущих энергетических агентств. Но ясно, что здесь присутствовала и маленькая "военная хитрость" - занижая отправные показатели для верстки бюджета на начальных стадиях, чиновники оставляют себе определенный простор для последующих маневров.

По единодушным оценкам экспертов, последний прогноз минэкономразвития вполне реалистичен как в части макроэкономических показателей, так и в части оценок цен на нефть, которые соответствуют общим ожиданиям. Сохраняется ряд обстоятельств, подталкивающих цены на углеводородное сырье к дальнейшему росту: и ситуация на Ближнем Востоке, и нехватка резервных мощностей для наращивания добычи, и разгул спекулянтов, торгующих фьючерсами, и рост спроса со стороны развивающихся экономик, и ослабление доллара. Нынешнюю цифру прогноза оправдывает и то, что если предполагать, что цены на нефть меняются случайным образом, то, как показывают исследования, наилучшим прогнозирующим показателем доходов от нефти на следующий год является сумма доходов от нефти в текущем году.

Тем не менее слишком уж большого простора для роста расходных ресурсов бюджета повышение прогноза цен на нефть не открывает. Основная масса доходов пойдет в Стабфонд. Если исходить из грубой оценки, согласно которой повышение цены нефти на 1 доллар за баррель добавляет бюджету примерно 2 миллиарда долларов доходов, то к доходам бюджета-2007, утвержденным в июне в трехлетнем финплане, исходя из разницы в прогнозной цене нефти 3,5 доллара, надо добавить порядка 150-180 миллиарда рублей. Из них 80-85 процентов получит Стабфонд, а расходы пополнят не более 30 миллиардов рублей.

Второе обстоятельство, заставляющее сейчас править бюджетные проектировки, это то, что, как обычно, перед внесением в правительство окончательных цифр (они, по традиции последних лет, в дальнейшем уже практически не меняются) в ходе "нулевых чтений" и заключительных межведомственных утрясок предварительно подготовленные минфином показатели совершают движения по известному принципу "лебедя, рака и щуки". В качестве главных носителей разнонаправленных сил выступают минфин, минэкономразвития и Федеральное Собрание.

Минфин хочет стабильности

Логика минфина, превратившегося в последние годы (в условиях, когда у ЦБ остаются лишь довольно узкие коридоры для варьирования денежно-кредитной политики и обменного курса рубля) в основного макрорегулятора, вполне традиционна. Она состоит в том, чтобы всеми подручными средствами демонстрировать коллегам, что рост цен на нефть и предстоящие в следующем году выборы в Госдуму - еще не повод плодить госрасходы и ни к чему хорошему, кроме роста инфляции и угрозы обвала в экономике в случае падения нефтяных цен, не ведет.

Решать эту задачу становится все сложнее, и уже в июньском варианте проектировок бюджета присутствовал рост непроцентных расходов в номинальном выражении на 23,5 процента, а в реальном - на 13,1, что далеко выходит за рамки заявки Бюджетного послания, требующего увеличивать расходы "адекватно росту ВВП". Ясно, что в окончательном варианте бюджета эти цифры еще подрастут.

В качестве главного пиар-инструмента своей борьбы ведомство, похоже, избрало конструкцию выделения "не нефтяного бюджета", которая практикуется рядом стран-экспортеров нефти. В ходе уже не раз упоминавшегося выше июньского обсуждения перспективного финансового плана на 2007-2009 годы эта идея трансформировалась в более простой и понятный подсчет дефицита бюджета без учета доходов Стабфонда. А он, исходя из последнего прогноза цен на нефть, "съест" из доходов будущего года не менее 65 миллиарда долларов. На 2007 год дефицит в обсуждавшихся тогда проектировках бюджета при такой его трактовке составлял чуть больше полпроцента ВВП, с некоторым снижением в последующие годы.

Причиной внезапно образовавшегося дефицита, по расчетам минфина, стали дополнительные ассигнования на реализацию мероприятий в области демографической политики, озвученные в Послании президента РФ Федеральному Собранию (32,3 миллиарда рублей, 32,9 и 33,4 миллиарда в 2007-2009 годах соответственно; в целом же в 2007 году на решение задач демографической политики, а также на поддержание материнства и детства с учетом расходов на предоставление "материнского капитала" будет выделено 192 миллиарда рублей), а также целый ряд иных дополнительных расходов.

Преодолевать несбалансированность бюджета в 2007 году минфин предполагал за счет использования остатков на счетах главных распорядителей бюджетных средств на 1 января 2007 года. Сумма этих остатков, по предварительным расчетам, составит около 150 миллиардов рублей, а еще для 50 миллиардов предполагалось изыскать дополнительные источники, либо, - прибегнуть к заимствованиям, для чего пришлось бы править Бюджетный кодекс.

Независимо от того, сохранится ли этот "не нефтяной" дефицит в окончательных параметрах бюджета-2007, можно обратить внимание на одну нестыковку, присутствующую в проектировках разных ведомств (минэкономразвития и минфина) на более дальнюю перспективу. По расчетам минэкономразвития, при прогнозируемых темпах роста экспорта и импорта сальдо торгового баланса будет быстро сокращаться и к 2009 году станет нулевым или даже отрицательным, а обменный курс - стабильным в номинальном выражении (небольшое реальное укрепление его продолжится за счет более высоких темпов инфляции в России). Совершенно непонятно, какую макроэкономическую нагрузку будут нести отчисления в Стабфонд в этих условиях, ведь интервенции ЦБ на валютном рынке как систематический источник денежной массы перестанут существовать, и отчисления в Стабфонд приведут к изъятию денег из экономики. Между тем минфин прогнозирует, что объем Стабфонда продолжит расти и составит на конец 2007 года 4,065 триллиона рублей, 2008 года - 5,344, 2009 - 6,419 миллиарда рублей.

Минэкономики жаждет инвестиций

В отличие от нынешней волны оптимизма, навеянной кажущимся уже нескончаемым нефтяным "пиршеством", картина последующих трех лет, рассматриваемых в прогнозе минэкономразвития, выглядит уже не столь безоблачно. По оценкам замминистра экономического развития и торговли А.Белоусова, на экономический рост уже в ближайшем будущем наложатся новые тенденции. И в основном они негативные. Замедляется динамика сырьевого экспорта - его рост, достигавший в последние годы свыше 10 процентов в год, в перспективе составит лишь 2-3 процента, и только за счет этого фактора экономика теряет 2 процентных пункта прироста ВВП. Усиливаются инфраструктурные ограничения, прежде всего в электроэнергетике. Начиная с 2007 года сократится предложение трудовых ресурсов.

Особенно серьезный отпечаток на развитие экономики в ближайшем будущем обещает отложить нарастающее по мере укрепления рубля и увеличения импорта открытие рынков. По мнению А.Белоусова, играя с курсом рубля, финансовые органы могут ускорить или замедлить этот процесс, но отменить его - не в их власти. Та полузакрытая экономика, поддерживаемая заниженным курсом рубля, в условиях которой формировался российский бизнес в постдевальвационный период, уходит в прошлое. Характерно, что в прогнозе министерства обозначена существенно более скромная, по сравнению с ВВП, динамика промышленного производства, отражающая свойственный пораженным "голландской болезнью" экономикам дрейф в сторону неторгуемых секторов.

На смену ценовой конкурентоспособности, выживанию за счет встраивания в нижние ценовые ниши должна прийти конкурентоспособность качественная и технологическая. И задача органов госуправления - создать условия, которые позволят российскому бизнесу модернизироваться, адаптироваться к новым обстоятельствам.

Бюджет, по мнению минэкономики, на эти "вызовы времени" обязан ответить расширением госинвестиций. Конечно, они не замещают частные, так как идут в инфраструктурные проекты и инновации. Однако благодаря росту госинвестиций ежегодные темпы роста общих объемов инвестиций должны выйти на уровень не менее 10 процента.

Это обостренное внимание к госинвестициям понятно. По мере того, как бюджет и экономика страны становятся все более рентно-ориентированными, происходит естественный сдвиг сбережений в сторону государства. Население почти перестало быть носителем сбережений (в частности, прирост его чистых - за вычетом кредитов - сбережений в банках с лета 2004 года незначительный), а предприятия ими быть и не должны. Остаются только государство и внешний мир.

Прежний вариант бюджета предусматривал сокращение госрасходов инвестиционного характера по отношению к ВВП: в 2008 году - на 0,5 процентного пункта ВВП, а в 2009 - на один процентный пункт. Реальная нехватка средств на инвестиционные расходы оценивалась на 2007 год в более чем 100 миллиарда рублей. Предполагалось, что расходы, направляемые на инвестиции и федерально-целевые программы (ФЦП) из федерального бюджета, включая инвестиционный фонд, составят 629,1 миллиарда рублей. Без учета средств Инвестфонда расходы на госвложения составят 359,7 миллиарда рублей. Для сравнения - объем инвестиций, осуществляемых из бюджетов субъектов Федерации, будет почти вдвое больше - 652 миллиарда рублей. В Москве эти инвестиции составят 192,8 миллиарда рублей - это половина от объемов, запланированных в федеральном бюджете. Правда, относительно скромный прирост инвестиций на этот год может быть объяснен тем, что многочисленные мелкие объекты, которые раньше предусматривались в Федеральной инвестиционной программе, теперь из нее исключены и на эту сумму увеличен фонд развития регионов.

Поэтому неудивительно, что помимо уточнения прогноза ВВП и цен нефти, в последней версии пересмотрена в сторону роста также и потребность в госинвестициях. Правда, неясно, были ли их объемы на момент выхода прогноза согласованы с минфином, хотя последний и обещал по-новому распланировать средства после утверждения перечня ФЦП на 2007 год.

Зато ресурсы Инвестфонда в 2007 году значительно вырастут и могут превысить 160 миллиардов рублей. В настоящее время объем Инвестфонда на 2007 год запланирован в размере 95,8 миллиарда рублей, включая экономию от досрочного погашения части долга РФ Парижскому клубу в 2005-2006 годах. Еще примерно 59 миллиарда рублей перейдет туда из Инвестфонда 2006 года, из которого в текущем году в лучшем случае удастся истратить 10 миллиардов рублей. Часть Инвестфонда 2007 года в объеме 15 миллиарда рублей будет направлена в уставный капитал венчурного фонда.

На местах деньги нужнее

По итогам "нулевого чтения" правительству удалось договориться с депутатами и сенаторами по проблемам межбюджетных отношений и финансирования регионов. Минфин согласился на дополнительные расходы в 50 миллиардов рублей. В итоге рост расходов фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) будет больше, чем запланированная на следующий год инфляция в 8 процентов, а общий объем трансфертов вырастет почти на 70 миллиардов рублей против 2006 года.

В новом бюджете делаются попытки преодолеть несправедливости действующей системы поддержки регионов. Депутаты настояли на том, чтобы ФФПР был дополнительно увеличен на 9 миллиардов рублей для компенсации потерь обеспеченных регионов от изменения методики расчета финансовой поддержки. В итоге объем трансфертов регионам-донорам в 2007 году не опустится ниже среднероссийского уровня 2006 года. "Стимулирующие" 9 миллиардов рублей будут распределяться в зависимости от степени соответствия региона - получателя денег трем критериям: рост налоговых доходов выше среднероссийского уровня, сокращение кредиторской задолженности более высокими, чем в среднем по России, темпами, а также низкая доля кредиторской задолженности в объеме доходов.