Подавляющее большинство органов власти ушли от прямого ответа, удовлетворены или нет, но взамен подробно описали слабые места проводимых преобразований.
Доминирующий рефрен всех без исключения ответов: да, реформы нужны. Но при этом основная часть респондентов остро ставит вопрос о сбалансированности полномочий и финансовых ресурсов для их исполнения и пытается объяснить, почему и сегодняшние реформы могут закончиться ничем.
"Результатами реформы межбюджетных отношений мы не удовлетворены, в связи с тем, что уменьшены нормативы отчислений по бюджетообразующим налогам муниципалитета, а увеличиваются суммы дотаций, получаемых из областного бюджета", - утверждает первый зам. главы администрации Брянска В. Предеха.
Из-за отсутствия средств в бюджете, вторит ему и.о. мэра Читы В.Бородин, нет денег на обеспечение первичных мер пожарной безопасности, сохранение, использование и популяризацию объектов культурного наследия, формирование и содержание муниципального архива, содержание и строительство автомобильных дорог... Остается нерешенной и проблема погашения задолженности в жилищно-коммунальном секторе".
"Сформированный и утвержденный бюджет Ставрополя на 2006 год составляет всего 80 процентов от минимальной потребности",- признает директор комитета финансов и бюджета администрации города Н. Захаров. Особенно остро эта проблема проявляется при расчете расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство. Из года в год они принимаются на одном и том же уровне, не индексируются даже на коэффициент инфляции.
Кроме того, в составе расходов городского бюджета не просчитаны затраты на проведение бюджетными учреждениями производственного и лабораторного контроля в соответствии с Законом N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
Еще более удивительные вещи происходят на Сахалине. "Одним из основных источников доходов для области являются платежи за пользование недрами при выполнении соглашений о разделе продукции по проектам "Сахалин-1" и "Сахалин-2",- сообщает и.о. начальника главного финансового управления области Т. Карпова. - До 2002 года указанные платежи распределялись по нормативам: 60 процентов - бюджет Сахалинской области; 40 процентов - бюджет Российской Федерации. В 2002-2003 годах указанные платежи распределялись в пропорции: 20 процентов - бюджет области; 80 процентов - бюджет Федерации. В 2004 году область имела от этих доходов всего 14,4 процента, а в 2005 году благодаря реформе межбюджетных отношений отчисления сокращены до 5 процентов. Все остальные доходы от сахалинских недр поступают в федеральный бюджет".
"Из всего этого и вытекают проблемы: как, не имея денег, провести инвентаризацию, оценку и регистрацию муниципальной собственности, одновременно реформировать все направления деятельности муниципалитета (финансы, ЖКХ, градостроительство т.д.), перейти на персонифицированное распределение субсидий",- задается вопросом глава Барнаула В. Колганов.
Куда идут трансферты
Решить проблему выпадающих доходов призвана система дотаций. Но, по мнению участников опроса, цель так и не достигнута.
"Передаваемые субъектам Федерации полномочия по-прежнему не обеспечиваются в полном объеме финансовыми ресурсами", - отмечает и.о. начальника департамента финансов Вологодской области В. Артамонова. Так, общая потребность на выполнение расходных полномочий в части природных ресурсов и охраны окружающей среды на 2005 год составляла 1902,6 миллиона рублей. При этом было выделено субвенций из федерального бюджета 23,8 миллиона рублей. Аналогичная картина и по 2006 году: при потребности в финансовых ресурсах на выполнение полномочий в 1990,3 миллиона рублей выделено 37,9 миллиона. "Недостаточность передаваемых из федерального бюджета финансовых средств,- подчеркивает В.Артамонова, -приводит к отвлечению собственных средств на выполнение передаваемых полномочий и тем самым замедляет реформы межбюджетных отношений и местного самоуправления".
Действующая система формирования и распределения межбюджетных трансфертов практически не является ни эффективной, ни стабильной, а потому не может служить основой для планирования развития регионов, считает и.о. губернатора Владимирской области В. Веретенников.
По его мнению, ни один субъект Федерации до сих пор не способен даже приблизительно определить, какой объем финансовых ресурсов будет предусмотрен для него в очередном финансовом году, не говоря уже о среднесрочном периоде.
Почему же так происходит?
"Доля расходов субъектов Федерации в объеме консолидированного бюджета страны рассчитывается исходя из фактического объема их расходов на реализацию своих полномочий в предыдущем периоде. В то же время не учитывается, что на исполнение, а не на декларирование обязательств необходимо гораздо больше средств, чем их потрачено фактически, - замечает первый зам. министра финансов Ставропольского края Л. Калинченко.
- Только на предоставление льгот по проезду на городском и пригородном автомобильном транспорте в Ставропольском крае в 2005 году из бюджета потрачено в 4,7 раза больше, чем в 2004 году, что обусловлено монетизацией этой льготы. Другой пример: при определении объема расходных обязательств субъекта Федерации учитывается предполагаемый уровень инфляции. При планировании бюджета 2005 года он составил 8 процентов. Реально рост расходов в бюджете гораздо выше, что обусловлено ростом тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства..."
В связи с высокой дотационностью Еврейской автономной области местная власть существует в основном на трансферты и зависит от государства, категоричен первый зам. председателя правительства области В. Шулятиков. По его мнению, никакие изменения в законодательстве об общих принципах местного самоуправления не будут эффективны без полного обеспечения финансово-бюджетными средствами.
Заглянем в корень
Прошлись участники опроса и по базовым принципам межбюджетных отношений и сделали это, на наш взгдяд, не без удовольствия.
"Методика расчета межбюджетных трансфертов включает в себя большое количество параметров, некоторыми из которых муниципалитеты не владеют, что не дает возможность муниципальным образованиям проверить правильность расчета выделенных дотаций на выравнивание и сбалансированность", -объясняет ситуацию и.о. главы администрации Майкопа Ю. Аутлев.
Его коллега глава администрации Владикавказа К. Пагиев идет еще дальше: "Закрепленные за муниципалитетами доходы никак не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории. Это исключает прямую заинтересованность местных органов самоуправления в развитии экономики муниципальных образований, собственной налоговой базы".
Под замечаниями, высказанными зам. премьер-министра правительства Карелии-министром финансов А. Колесовым, наверняка подписались бы многие.
Во-первых, формула выравнивания бюджетной обеспеченности регионов не утверждена ни законом, ни нормативным актом правительства России и из года в год претерпевает изменения, существенно влияя на конкретные суммы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, подчеркивает он.
Во-вторых, отсутствует установленный законом гарантированный уровень выравнивания регионов. Конечная цель межбюджетного выравнивания (насколько бедные регионы будут подтянуты до среднего уровня или отличаться от более богатых) заранее не установлена и регионам неизвестна.
В-третьих, не учитывается реальный экономический потенциал субъектов Федерации: большой временной разрыв между исходной информацией, используемой в расчете, и периодом расчета дотации (3-4 года), а также велика вероятность ошибок по валовой добавленной стоимости за счет досчетов и корректировок (таможенные пошлины, теневая экономика, межрегиональная добавленная стоимость, отраслевой разрез).
В-четвертых, распределение отдельных субвенций на 2006 год осуществлено при отсутствии утвержденных методик распределения, что является прямым нарушением требований Бюджетного кодекса РФ и не позволяет обеспечить прозрачность расходов и гарантированность полноты их обеспечения. В частности, отсутствуют методики расчета четырех из пятнадцати видов субвенций, предоставленных на исполнение передаваемых полномочий.
Дайте цифру
Любая методика работает только тогда, когда есть более или менее достоверная статистика. Есть ли таковая у нас? Результаты опроса никаких сомнений на этот счет не оставляют.
"Большая проблема - отсутствие статистических показателей в разрезе поселений, что затрудняет формирование их бюджетов", - сетует и.о. председателя комитета по финансам Читинской области Г. Бусовиков.
Существуют претензии и к качеству информации налоговой службы. "Данные в ряде случаев не соответствуют формам налоговой отчетности 1-НМ и 4-НМ,- пишет зам. главы администрации Липецкой области Т. Глуховкина. - В отчете по форме 1-НОМ необходимо формировать данные о поступлениях, выделяя региональные и местные налоги, а не объединять их в одну группу".
Как известно, к вопросам местного значения муниципальных районов отнесены полномочия по "созданию условий для развития сельскохозяйственного производства ...", "созданию условий для развития ... физической культуры ..." и т.д.
Однако, как обращает внимание министр финансов Нижегородской области В. Синицин, точное определение формулировки новых полномочий "создание условий" либо "обеспечение условий" в федеральном законодательстве не дано. Соответственно при реализации данных вопросов местного значения возникает вопрос: могут ли органы местного самоуправления муниципальных районов напрямую из районных бюджетов финансировать мероприятия по физической культуре и спорту (полномочие поселений) и оказывать финансовую поддержку сельскому хозяйству и т.д.? Если нет, то какие полномочия подразумевает под собой формулировка "создание и обеспечение условий" и где это закреплено, спрашивает министр.
Грустно, но факт
Словно подбивая промежуточный итог нынешних межбюджетных реформ, глава мэрии Биробиджана А. Винников заключает, что сегодня "муниципальное образование не располагает реальными возможностями сформировать местный бюджет, обеспечивающий выполнение своих полномочий в полном объеме".
Что предлагают регионы
Передать полномочия по администрированию местных налогов (земельного и налога на доходы физических лиц) органам местного самоуправления.
Предоставить право субъекту Федерации устанавливать на долговременной основе дополнительно дифференцированные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов.
Замена заявительного принципа оформления фактического землепользования на обязательный.
Разработать целевую федеральную программу, предусмотрев в ней средства на обучение и переподготовку кадров для муниципальных образований, приобретение программного оборудования.
Предусмотреть в федеральном законодательстве обязанность компенсации всех решений об увеличении расходных полномочий и снижению доходных источников территорий.
При расчете средств на финансирование переданных субъектам РФ федеральных полномочий учитывать дополнительные затраты субъектов, связанные с администрированием передаваемых полномочий.
Предусмотреть ежегодную индексацию фонда софинансирования социальных расходов в соответствии с индексом роста цен.
