Поделиться
Миллиарды для аудита
Напомним, что с 1991 по 2006 годы Евросоюз предоставил России в рамках программы ТАСИС около 2,8 млрд. евро. И проверка еще раз доказала, что председатель Счетной палаты РФ Сергей Степашин не зря так активно внедряет в своем ведомстве аудит эффективности. В современной ситуации мало отследить, насколько четко исполняется закон при использовании средств, крайне необходимо также знать, дают ли они ожидаемую отдачу.
Развивая это направление, Сергей Степашин выпустил монографию "Конституционный аудит", которая на прошедшей недавно в Москве 19-й Московской международной книжной ярмарке получила премию "Книга года". Премия, как говорится в дипломе, присуждена автору "за фундаментальное монографическое исследование", которое, по словам академика РАН Геннадия Осипова, "открывает новое научное направление на стыке экономики, конституционного права и социологии". И не о пересмотре Конституции там речь идет, а о развитии уже заложенной в Основном законе модели государственного аудита как конституционно установленной системы внешнего контроля за использованием общественного достояния.
Министр Козьма Прутков
Всем известно понятие - государственный контроль. Так у нас обозначают ведомственный, внутренний финансовый контроль: соответствующие подразделения органов исполнительной власти проверяют нижестоящие организации. Это - самоконтроль государства. А как насчет контроля за государством?
В новой, демократической России, говорится в монографии, постепенно формируется гражданское общество, утверждается осуществление от его имени независимого, внешнего контроля за использованием государством общественных средств и ресурсов. Ведь Счетная палата формируется парламентом. И, стало быть, по поручению избравших его граждан контролирует правильность использования их средств исполнительной властью. В этом ей ассистируют институты гражданского общества - СМИ, Общественная палата, Российский союз налогоплательщиков. В совокупности этот процесс, как отмечается в монографии, в отличие от государственного контроля называется - государственный аудит. Вот тут-то и возникает новое направление в социальных науках - конституционный аудит, который разрабатывает идеологию и практику государственного аудита как нового вида социальной деятельности общества.
Своевременно ли нынче новое научное направление? Очень даже. Нобелевский лауреат по экономике Фридрих фон Хайек отмечал: "Экономическая проблема возникает, как только различные цели начинают конкурировать за имеющиеся ресурсы". Так вот, чтобы проблемы не нарастали, именно конституционный аудит разрабатывает практику государственного аудита как инструмента оптимизации социально-экономических решений государства в условиях ограниченности общественных ресурсов.
Тормозом на этом пути, как отмечают крупнейшие ученые, выступает такое универсальное для большинства стран препятствие, как бюрократия. Бюрократ объективно не заинтересован в экономии общественных ресурсов. Ибо дорогостоящие программы - Клондайк, принятие дорогостоящих программ предоставляет чиновникам широкие возможности для личного обогащения и оказания ими услуг "заинтересованным сторонам". Возможны ли в принципе контроль общества над бюрократией, обуздание ее рентоискательского инстинкта?
На этот вопрос конституционный аудит отвечает так: есть государство как высшая ценность, а есть органы исполнительной власти, то есть часть государственного аппарата. Именно для того, чтобы защитить государство как ценность, повысить его эффективность, отмечается в монографии, необходимо создать систему внешнего, то есть независимого аудита деятельности исполнительных органов власти - то есть той самой бюрократии, которая "нанимается" для исполнения властных решений государства. Отсутствие же такого контроля означает ослабление государства и укрепление бюрократии. Как тут не вспомнить Козьму Пруткова: "...долговременная и беспорочная служба моя по министерству финансов дала мне возможность благоприятно разъяснять населению разные финансовые вопросы - согласно с видами правительства".
Конь, царство и знания
Сегодня, рассуждая об эффективности экономики, государства и его институтов, мы неизбежно оказываемся перед необходимостью решать философские вопросы о мере справедливости и пользы, о принципах справедливого распределения общественного богатства. Опыт шоковых преобразований начала 90-х годов XX века еще раз подтвердил старую истину - в деле социальной инженерии средства так же важны, как и цели.
Конституционный аудит - как раз та дисциплина, которая, как говорится в монографии, теоретически и практически занята вопросом соотнесения целей и средств, экономических успехов и их социальной цены. Здесь новое научное направление предоставляет практический инструментарий для анализа эффективности и полезности деятельности органов государства с точки зрения рачительного управления и приумножения общественного богатства. И с точки зрения морали гражданского общества - тоже.
Еще одно актуальное направление конституционного аудита - оценка эффективности управления "нематериальными", то есть интеллектуальными ресурсами страны. Без надлежащего учета и определения критериев эффективности их использования, без создания институциональных условий, при которых знания функционировали бы с максимальной отдачей для общества, невозможно обеспечить переход к новому типу экономики - к экономике, основанной на знаниях. Конституционный аудит анализирует качество управления научным потенциалом страны, предлагает конкретные рекомендации возможных способов более эффективного его развертывания.
Будущее России, полагает автор монографии, зависит от того, как скоро отечественная наука и высокие технологии после трансформационного спада в экономике получат новый импульс для своего развития, обеспечив долгосрочное участие России в мировом инновационном процессе и устойчивое движение к экономике знаний.
Ибо хрестоматийная фраза "полцарства за коня" сегодня, похоже, трансформируется в "царство - за знания".
Триумф надежды над опытом?
Становление у нас государственного аудита началось только после создания в 1995 года Счетной палаты как независимого конституционного института, востребованного новыми постсоветскими реалиями. Правда, на протяжении 350-летней истории российского государственного финансового контроля были попытки создания независимого аудита. Обреченные, конечно же, на провал по определению. Ибо контрольные органы, как бы они ни назывались, формировались царским двором, а затем - партийной верхушкой тоталитарного государства. Их и обслуживали. В отличие от Счетной палаты, которая впервые в отечественной истории остается независимой от тех, кому поручено распоряжаться общественным достоянием. Но - зависимой от граждан, избирающих парламент, который, как помнит читатель, и формирует контрольный орган страны.
И все же идея контроля общества над бюрократией с трудом произрастает на российской почве. Почему? Автор монографии предлагает свой ответ на этот вопрос. Очевидно, что реальное функционирование системы государственного аудита требует достаточно высокого уровня развития гражданского общества и совершенно иного уровня социальной активности людей - как обычных граждан, так и занимающих государственные посты. Исходя из этого, конституционный аудит не только разъясняет необходимость общественного контроля за бюрократией, но и предлагает пути обеспечения сознательного участия граждан в управлении общественными финансами и ресурсами - прежде всего через вовлечение организаций гражданского общества в процесс аудита.
13 лет: много или мало?
Тринадцать лет после принятия новой Конституции РФ - слишком малый срок для полноценного становления новых институтов, особенно в стране с традициями авторитаризма и правового нигилизма. Увы, отмечается в монографии, этого времени оказалось достаточно, чтобы накопились противоречия, ошибки и разочарования, в том числе - в сфере государственного аудита национальных ресурсов. Вот почему непредвзятый читатель сделает вывод: обществу и государству необходимо действовать так, чтобы новая попытка создать систему контроля граждан за использованием общественного достояния завершилась торжеством надежды над опытом.