Улучшение одних показателей и ухудшение других
Данные опросов показывают, что к сферам, вызывающим наибольшую озабоченность у бизнеса, относятся независимость судебной системы и защита прав собственности. Ввиду слабости правового обеспечения прав собственности и неустойчивости функционирования судебной системы рейтинги по этим показателям продолжают снижаться (независимость судебной власти - снижение на 18 пунктов; защита прав собственности - снижение на 20 пунктов). Высокий уровень организованной преступности и коррупция создают дополнительное бремя для предприятий (101 и 106 место среди 117 стран).
В России уровень частоты взяточничества значительно превышает уровни в других странах с сопоставимой величиной среднедушевого ВВП. Это означает, что Россия является исключением из ожидаемой тенденции, а именно ожидания, что уровень коррупции будет снижаться по мере того, как страны будут становиться богаче.
Если классифицировать уровни коррупции по конкретным сферам, то наиболее проблематичными, особенно в сравнительном выражении, являются следующие:
1) получение государственных заказов;
2) получение лицензий и разрешений на ведение бизнеса;
3) взаимодействие с противопожарной службой и строительной инспекцией;
4) неофициальные платежи при решении налоговых вопросов и уплате налогов.
Реформы в сфере лицензирования
Получение лицензий и разрешений по-прежнему считается одним из наиболее серьезных препятствий для развития бизнеса в России, что подтверждается данными на представленных ниже диаграммах.
В 2002 году был введен новый закон о лицензировании. Закон предусматривает значительное сокращение лицензируемых видов деятельности, снижение лицензионного сбора до 1400 рублей и продление срока действия лицензий по меньшей мере до пяти лет (по старому закону предполагался сбор в 3000 рублей и срок действия лицензий в течение трех лет). Сразу после принятия нового закона российские предприятия отметили заметное улучшение ситуации в сфере лицензирования. Процент предприятий, обратившихся за лицензиями и разрешениями, резко снизился с 31 процента во второй половине 2001 года до 14 процентов в первой половине 2004 года. Однако, по данным докладов ЦЭФИР, после 2004 года первоначальная позитивная тенденция стала менее выраженной и оценивать воздействие реформы становится все труднее.
Две другие основные проблемы, выявленные по результатам обследования BEEPS, заключаются в увеличении взяток за получение государственных заказов и росте проблем, связанных с проведением инспекций предприятий.
В июле 2005 года был принят новый Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Это закон, который вступил в силу 1 января 2006 года, нацелен на решение некоторых проблем и устранение недостатков предыдущего закона, которые были одной из причин коррупции в сфере управления государственными заказами, как отмечалось выше. В новом законе предпринята попытка унифицировать прежние фрагментарные элементы закупочного законодательства, способствовать обеспечению открытого доступа к конкурсным торгам и повышению прозрачности за счет использования технических решений системы электронного правительства и совершенствования механизмов контроля и рассмотрения жалоб.
Однако уже после вступления в силу нового закона выявился ряд его недостатков, в том числе:
- акцент на вопросах контроля и упрощении методов закупок, что в некоторых случаях вредит конкуренции;
- использование обратных аукционов в отношении крупных контрактов наряду с отсутствием иных, нежели ценовые, критериев оценки предложений, а также отсутствие предварительного квалификационного отбора;
- неоправданно завышенные требования, предъявляемые участникам, например, внесение обеспечения заявки на участие в конкурсе в размере 5 процентов, а также обеспечения исполнения контракта в размере 30 процентов начальной цены контракта;
- отсутствие методов отбора консультантов и т.д.
Что касается второго пункта, а именно частоты и качества инспекций, то в августе 2001 года был принят новый закон о проверках и инспекциях, который предусматривает, что "любая инспектирующая государственная организация может производить не более одной плановой проверки предприятия в течение двух лет". Новый закон ставил целью защиту малых предприятий от неоправданного количества инспекций и от связанных с этим возможностей для неофициальных платежей. В докладе ЦЭФИР отмечается, что после введения нового закона количество инспекций значительно сократилось, и хотя "число внеплановых проверок остается неограниченным, процедура их осуществления упрощена".
Кроме того, в докладе подчеркивается, что сохраняется ряд недостатков при фактическом проведении инспекций. Во-первых, время, потраченное руководителями предприятий на проверки, в 2005 году действительно сократилось, но дифференциация по этому показателю между регионами весьма значительна.
Во-вторых, доля фирм, которым пришлось платить "неофициальные штрафы (или просто давать взятки)", в 2004 и 2005 годах возросла. Это позволяет предположить, что хотя частота проверок снижается, общий стимул совершить как можно больше поборов при меньшем количестве инспекций сохраняется.
Налоговое администрирование
Коррупция при налоговом администрировании представляет собой вид коррупции в сфере управления и может оказаться особенно разрушительной для частного сектора. Широкое распространение взяточничества в системе налогового управления влияет как на уровень конкуренции на рынке, так и на нормы прибыли рынка и его способность привлекать инвестиции, вследствие искусственного искажения доходности.
Согласно исследованию, очень важным является также сокращение до минимума взаимодействия между налогоплательщиками и чиновниками, обеспечение высокого уровня прозрачности и опора на периодические проверки, которые могут стать реальным сдерживающим фактором для потенциальных взяткодателей.
Эту гипотезу поддерживает ЦЭФИР, подчеркивая, что "более половины фирм, имеющих на это право, не приняли упрощенную систему налогообложения, а 38% из них до сих пор не перешли на нее, хотя эта система и позволяет компаниям сократить затраты". Причины очевидного неприятия новой упрощенной системы состоят в определенной закоснелости системы ведения бизнеса и кажущейся ясности старой системы по сравнению с новой.
Многоуровневая административная структура
Система нормативного правоприменения в России крайне децентрализована, что создает значительные проблемы в координации и согласованности. Степень децентрализации нормативного и регулятивного правоприменения в России выше, чем в любом другом федеративном государстве, входящем в ОЭСР, что создает весьма специфичные проблемы для осуществления политики, особенно с учетом размеров страны.
Региональные власти обладают регулятивными и правоприменительными полномочиями в большинстве направлений политики, включая утверждение инвестиционных проектов, нормативов по безопасности, выполнение налоговых требований, трудового законодательства и природоохранных норм. Многие инспекции на местах финансируются из местных бюджетов, что еще уменьшает степень контроля со стороны центра.
Одна из крупных проблем здесь состоит в том, что региональные и муниципальные власти пользуются очень широкими правами при интерпретации нормативных требований, которые применяют по своему усмотрению.
Несмотря на недавние реформы, судебное рассмотрение административной практики в России все еще применяется в очень ограниченной степени по сравнению со странами ОЭСР.
Как это ни парадоксально, российская правовая система отличается как чрезмерной детализацией, так и чрезмерной возможностью для интерпретации по индивидуальному усмотрению. Напротив: в странах ОЭСР было подмечено, что нагромождение процедур на самом деле способствует увеличению произвола в администрировании. Становится невозможным знать и соблюдать все требования; поэтому администраторы сами и решают, какие правила применять и каким образом.
Выводы, сделанные в исследовании регулятивной политики в России, проведенном ОЭСР, подтверждают, что законы и правила, которые выполняет бюрократия, можно сделать более устойчивыми к коррупции. Правила должны быть простыми, прозрачными и приведенными к единому стандарту, с редкими исключениями и как можно меньшими возможностями для бюрократического произвола. Там, где требуется определенная свобода действий, должны быть ясно оговорены критерии, определяющие выбор чиновников. Их действия должны подпадать под какие-то формы административного или судебного контроля.
Тенденции
Анализ среды управления и коррупции в России, проведенный на основе ряда исследований, позволил вскрыть несколько тенденций, связанных с институциональной и политической средой в России в более широком понимании.
Данные по стране, полученные в результате Исследования деловой среды и эффективности предприятий (BEEPS) и Обзора мнений менеджеров (EOS), показывают, что фактическая коррупционная нагрузка на бизнес в 2005 г. значительно выросла по сравнению с 2002 г. (BEEPS, EOS).
В то же время, несмотря на реформы, начатые в первые годы десятилетия, наблюдается снижение качества регулирования как в относительном, так и в абсолютном выражении (совокупный индекс государственного управления GRICS, обзор мнений менеджеров EOS) и 60 процентов фирм указывают, что неопределенность в отношении политики регулирования представляет собой проблему для ведения бизнеса. Эти выводы наводят на мысль о том, что хотя и делались определенные попытки воздействия на глубинные причины коррупции в России, такой подход все же оказался неэффективным в отношении глубинных источников коррупции. Это предполагает необходимость выхода реформ за пределы задачи регулирования и распространения их на механизмы осуществления политики. Меры, подобные введению стандартов государственных услуг, которые предусмотрены в рамках Концепции административной реформы и Плана мероприятий, можно надеяться, дадут более значительный эффект, чем переписывание правил.
Эффективность деятельности правительства в России демонстрирует спад, по данным исследований EOS, BEEPS и "Бизнес в России". Результаты Обзора мнений менеджеров показывают тот же уровень или снижение показателей бюрократизации и надежности правоприменения, хотя в этой последней сфере данные противоречивы - Обзор мнений менеджеров дает снижение показателей, а согласно результатам Исследования деловой среды и эффективности предприятий за 2005 г. около 37 процентов фирм сообщают, что практика правоприменения непротиворечива и предсказуема (рост более чем на 10 процентов по сравнению с 2002 г.).
Неполный или запоздалый ввод в действие новых законов и норм регулирования, по-видимому, является самым крупным препятствием для борьбы с широко распространенной коррупцией в бизнесе. В частности, в том, что касается лицензирования бизнеса и налогового администрирования, новые законы и нормы регулирования не были полностью введены в действие. Дальнейшее изучение причин такого отставания, возможно, прольет свет на глубинные движущие силы коррупции и снизит ее влияние на бизнес.
Прозрачность законодательства о государственных заказах/закупках представляется одним из наиболее значимых препятствий для деловых операций. Отсутствие четких руководств и правил в отношении государственных закупок способствует возникновению всеобщего ощущения неопределенности правил и регулятивной политики. Хотя новый федеральный закон, принятый в 2005 г., и пытается решить ряд обозначенных проблем, решения не всегда оказываются удовлетворительными.
В том, что касается инспекционных проверок, то собранная информация, особенно среди малых предприятий, очевидно, противоречит и замыслу, и практическому применению новых законов об инспекционных проверках. Фактическая практика не соответствует формальным правилам, и у предприятий нет механизмов защиты своей повседневной деятельности.
В итоге данные, полученные при расчете индексов государственного управления и в ходе иных исследований деловой среды, дают разностороннюю картину институционального и политического контекста, в котором возникают возможности для коррупции. В первую очередь из данных, полученных в результате исследований, вытекает необходимость изучения структур и систем управления, ответственных за осуществление нормативного регулирования, а также самой сути регулирования. Чрезмерное внимание к последнему, очевидно, является одной из возможных причин того, что не удалось достигнуть больших успехов в создании более дружественной к бизнесу институциональной и политической среды.