Поделиться
Последнее десятилетие ХХ века ознаменовалось глобальным распространением ГЧП прежде всего в инфраструктурных отраслях экономики - в коммунальном хозяйстве, на транспорте и связи. Одной из самых используемых разновидностей ГЧП является механизм BOT (Build, Operate, Transfer), который предполагает, что инфраструктурный объект создается за счет концессионера, после чего последний получает право эксплуатации объекта в течение срока, достаточного для того, чтобы окупить произведенные инвестиции. По истечении этого времени концессионер безвозмездно передает объект в собственность концедента.
Можно было ожидать, что питерский закон будет вытекать из принятого год назад Закона "О концессионных соглашениях", то есть речь в нем пойдет об участии города в таких соглашениях (уполномоченный орган власти, особенности финансового и иного участия города и т.п.). И, воспользовавшись своим правом на законодательную инициативу, власти предложат поправки в далекий от совершенства федеральный концессионный закон. Однако городские законодатели пошли другим путем. Они решились на не совсем обычный эксперимент - с помощью закона субъекта РФ "подправить" федеральное законодательство. Для этого в Питере "перелицевали" терминологию и перешли от "концессий" к "государственно-частным партнерствам", в рамках которых заключаются некие "соглашения, в том числе концессионные", не концедента (государства или муниципального образования) с концессионером, а города с его партнером. То есть бороться за совершенствование федерального концессионного законодательства не стали (пусть борются другие), а предприняли попытку создать своими правовыми средствами собственный инвестиционный климат в отдельно взятом городе.
В итоге, в то время как федеральный законодатель создавал рамочный концессионный закон для определенной группы контрактов между государством и муниципальным образованием, с одной стороны, и концессионером, с другой, - питерский сформировался уже как рамочный для концессионного закона, поскольку включает в сферу своего регулирования концессионные соглашения в качестве одной из возможных контрактных форм. Идея с помощью регионального законодательства улучшить федеральное - заслуживает сочувствия, но вполне способна обернуться дополнительными рисками для инвесторов.
В ряде случаев противоречия с федеральным законодательством носят очевидный характер: например, Закон "О концессионных соглашениях" не дает права концессионеру передавать в залог свои права, а питерский законопроект о ГЧП устанавливает прямо противоположное. Аналогичным образом питерцы пытаются преодолеть ограничения федерального концессионного законодательства в оформлении концессионером права собственности на созданное им имущество.
Остается понять, как в целом соотносится новый региональный закон с действующим российским законодательством. Согласно Закону "О концессионных соглашениях, "концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами", то есть оно покрывает, по сути, все возможные виды договоров, которые заключаются государством или муниципальным образованием с частным инвестором.
Термин "концессия" - в дословном переводе с латинского "уступка" (государством бизнесу части своих прав) - это смешанный тип контракта, в котором сосуществуют разного вида договоры и элементы гражданского и административного права."Не представляется возможным, - пишет известный специалист по концессионному законодательству Сергей Сосна,- говорить о публично-правовой природе концессионного соглашения. Но и выпячивать гражданско-правовую природу концессии тоже не стоит, потому что это может лишить государство или орган местного самоуправления возможности защитить общественные интересы в таких социально уязвимых сферах, как ЖКХ, социальная и экономическая инфраструктура и др.".
Термином "государственно-частное партнерство" обычно обозначают всю совокупность форм взаимодействия государственной или муниципальной власти, с одной стороны, и частных предприятий, с другой, - в целях выполнения общественно значимых задач. Сюда входят и собственно концессионные соглашения как особая контрактная форма взаимоотношений концедента и концессионера, и совместные предприятия, в собственности которых у государства может быть доля участия, и различные договора, предусмотренные Гражданским кодексом, как, например, аренды, подряда, доверительного управления и др. Более того, Минэкономразвития относит к ГЧП даже Инвестиционный фонд и особые экономические зоны. Поэтому отказ от концессионной традиции и попытка правового регулирования всех форм ГЧП в рамках питерского законопроекта способны лишь запутать систему правового регулирования экономических взаимоотношений между бизнесом и властью.
Питерский закон о ГЧП пытается выступить правовым "зонтиком" и для Гражданского кодекса РФ, и для законодательства об акционерных обществах и т.п. С другой стороны, его действие не распространяется на законы Санкт-Петербурга от 26.05.2004 N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" и от 16.06.2004 N 334-51 "О доверительном управлении имуществом Санкт-Петербурга". Следовательно, число потенциальных правовых противоречий внутри питерского законодательства, а также между городским и федеральным растет на глазах.