На прошлой неделе Госдума приступила к работе над внесенными правительством поправками к Бюджетному кодексу, которая, как предполагается, должна завершиться 11 апреля принятием их в третьем чтении. Это даст возможность уже в конце апреля приступить непосредственно к обсуждению проекта бюджета и приять его в полном объеме до конца весенней сессии, то есть до середины июля.
Весь процесс работы основан на новой методологии разработки, принятия и исполнения бюджета, которые в виде разрозненных инициатив в большинстве своем использовались и ранее, а теперь сведены воедино в новой редакции Бюджетного кодекса. Что в итоге должно обеспечить переход к среднесрочному бюджетному планированию и к системе бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Кроме того, минфин отстоял ограничение дефицита бюджета двумя процентами ВВП, совершив тем самым коренной перелом в бюджетном процессе (что, правда, пока имеет сугубо теоретическое значение, поскольку готовящийся сейчас бюджет на 2008-2010 годы, по-видимому, будет профицитен на всех участках трехлетки), а Стабфонд окончательно огражден от всякого рода посягательств. Все это должны заложить основы макроэкономической стабильности и застраховать от повторения сюжетов 1998 года.
Переход к среднесрочному финансовому планированию всех уровней бюджетной системы на практике означает, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ должны будут готовиться и приниматься в режиме "скользящей трехлетки", с процедурой ежегодных изменений. Что касается субъектов Федерации, то они получат возможность перейти к формированию финансовых планов на среднесрочную перспективу постепенно.
Смысл такого подхода, принятого сегодня уже в ряде стран мира, помимо того, что дает возможность планировать крупные проекты, выходящие за рамки года, состоит еще и в том, что планирование расходов будет происходить на основе разделения действующих и принимаемых обязательств. Сначала государство определяет расходную часть бюджетов исходя из принятых им на себя ранее обязательств. По мере продвижения внутри трехлетнего цикла определяется еще и дополнительный объем средств, который появляется в каждом периоде и который государство может потратить на основе вновь принимаемых обязательств. А куда именно потратить, будет зависеть от дальнейшего развития законодательства, определяющего расходные полномочия и обязательства государства. И это законодательство должно будет стать базой для разработки бюджета.
При таком подходе окончательно уходит в прошлое то время, когда законом о бюджете приостанавливалось действие нормативных актов, устанавливающих расходные обязательства. На практике уже с 2004 года, с выходом постановления Конституционного суда, в котором зафиксирована невозможность порождения или отмены законом о бюджете прав и обязательств, закрепленных в других законах, а затем на основании проведенного разграничения полномочий установленные законодательно обязательства государства исполняются в бюджетах полностью. В 2006 полностью профинансированы и федеральные целевые программы. С принятием технологии среднесрочного финансового планирования принципиально не должно возникать обязательства перед гражданами, которые бы федеральный бюджет, исходя из федерального законодательства, не исполнял.
Еще одной новацией при переходе к среднесрочному финансовому планированию станет создание резерва в размере 5 процентов от всей суммы расходов, который может быть направлен на неотложные нужды. Вводится понятие "условно утвержденных расходов" в размере 5 процентов бюджета года. Эти средства могут быть использованы только в случае непредвиденного сокращения расходов и лишь в конце каждого года. Такой временно нераспределенный объем появится только у двух последних лет планового периода. Для разрабатываемого сейчас бюджета - это 2009 и 2010 годы.
Эти деньги принципиально отличаются от средств, связанных в Стабфонде. Они будут служить двум целям. Во-первых, могут быть направлены на финансирование программ, которые предполагается начать в плановом периоде, но которые к моменту формирования федерального бюджета очередного года еще не были подготовлены.
Резервные ассигнования и будут служить источником для принятия обязательств по таким программам, но уже при разработке бюджета на соответствующий год, в котором стартует данная программа, и на следующие два года. Вторая цель - подстраховаться от ошибок в прогнозах, на которых основаны финансовые планы двух последних лет плановой трехлетки, на случай, если действительность окажется менее оптимистичной, чем первоначально прогнозировалось.
В новой редакции Бюджетного кодекса закрепляется давно уже анонсированная идея увязки бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий. С этой целью разработка бюджетов должна основываться на обоснованиях бюджетных ассигнований и государственных (муниципальных) заданиях, устанавливающих конкретные, измеримые результаты использования бюджетных средств. Правда, в отношении того, как это будет выглядеть на практике, все еще остаются вопросы.
Другой существенной новацией кодекса станет системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета. Если говорить о более конкретных новациях для бюджетополучателей, вытекающих из обновленного кодекса, то они в том, что для учреждений сферы образования и медицины предусматривается обязательное перечисление ими в бюджет средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности, а также доходов от имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности. Последнее важно, поскольку известно, какую роль играют, например, доходы от аренды площадей в жизни многих бюджетных организаций. При этом бюджетным учреждениям предоставят право поменять свою организационно-правовую форму и перейти в разряд автономных учреждений.
По мнению разработчиков этой поправки к Бюджетному кодексу, зачисление доходов от оказания органами власти и бюджетными учреждениями платных услуг в соответствующие бюджеты позволяет реализовать одобренные правительством принципы реструктуризации бюджетного сектора, повышает прозрачность бюджета и позволяет перейти к созданию организаций новых организационно-правовых форм. При этом введение в действие соответствующих положений законопроекта предлагается осуществить отдельным федеральным законом. До принятия такого федерального закона сохраняется действующий в настоящее время порядок регулирования доходов бюджетных учреждений от оказания платных услуг и доходов от использования государственного (муниципального) имущества.
Реформированию подверглись и межбюджетные трансферты, а также технология формирования бюджетов субфедерального уровня, что, по мнению разработчиков, должно стимулировать снижение их дотационности. Прозрачность региональных и муниципальных финансов может быть обеспечена дополнительными условиями предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных субъектов и муниципальных образований в зависимости от доли трансфертов в объеме собственных доходов субъекта. Если эта доля достигает 20 процентов, то субъекту предъявляется требование строго соблюдать налоговое и бюджетное законодательство и определенный норматив расходов на оплату труда госслужащих. Но если доля трансферта составляет 50 процентов, то субъекту предъявят новые требования, в частности заключение соглашения с минфином, предоставление отчетов, осуществление большего контроля за бюджетом субъекта. Одновременно расширены возможности органов власти разных уровней, в рамках единых принципов, формировать классификации расходов бюджетов и, соответственно, определять формат составления и утверждения соответствующих бюджетов.
Финансирование инвестиционных расходов, судя по дебатам в прессе, было одной из главных позиций, по которой минфин и минэкономразвития утрясали свои разногласия вокруг соответствующих положений Бюджетного кодекса на протяжении всего прошлого года. Как заявлено разработчиками, одной из целей новой редакции стало приведение порядка финансирования долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в соответствие с едиными принципами и процедурами. С этой целью будет разрабатываться сводный финансовый баланс и роспись всех программ отдельной строкой в бюджете (федеральных целевых, адресных инвестиционных и ведомственных).
Решения о подготовке бюджетных инвестиций в объекты капстроительства госсобственности сметной стоимостью более 600 миллионов рублей будут приниматься правительством, а менее 600 миллионов - главным распорядителем средств федерального бюджета. Отдельной строкой в бюджете будут отражены инвестиции в капстроительство со сметной стоимостью более 10 миллиардов рублей, а объекты от 100 миллионов до 10 миллиардов пропишут в сводной бюджетной росписи.
Понятие "инвестиционный фонд" также включается в Бюджетный кодекс отдельной строкой (раньше он был в составе общегосударственных расходов), а распоряжаться им будет правительство. Документ устанавливает возможность переноса неиспользованных в текущем году денег на очередной финансовый год. Таким образом минэкономразвития теперь уже на совершенно четко прописанной в Бюджетном кодексе основе получает возможность вернуть себе какой-то аналог госплановских функций по перспективному инвестиционному планированию, но на основе иных взаимоотношений с инициаторами проектов.
Если все перечисленные выше изменения в основном представляют собой лишь кодификацию уже установленных отдельными законами бюджетных правил, то, пожалуй, наиболее интересная потенциальная новация в бюджетном процессе пока остается в фазе разработки. Речь идет о предложениях минфина и других ведомств, касающихся судьбы Стабилизационного фонда, создании Фонда будущих поколений и по предложениям о расходах, связанных с нефтяными доходами. По словам Алексея Кудрина, уже в текущем месяце эти наработки должны быть представлены на рассмотрение правительства.
Пока известно, что параллельно с проектом бюджета минфин готовил расчеты так называемого "бюджета без нефти и газа". Будет ли и он предложен депутатам вместе с проектом бюджета на 2008 год, пока неясно.
Налогово-бюджетные операции сектора госуправления, 2003-2007
