Поделиться
Счет, как видите, явно в пользу муниципалитетов.
Однако осчастливленными они пока себя не чувствуют. Не спешат разделить оптимизм финансистов и многие эксперты, по словам которых судьба реформы местного самоуправления внушает тревогу. За 2006 год нам не удалось продвинуться ни по одному действительно значимому моменту, считает руководитель проектов Фонда "Институт экономики города" Людмила РАГОЗИНА.
- Людмила Георгиевна, идея муниципальной реформы понятна - максимально приблизить органы власти и сферу услуг к населению, сведя воедино полномочия и деньги. Уместен вопрос: где, в какой точке решения этой задачи мы сегодня находимся?
- Запустить полноценную реформу, как известно, предполагалось еще с 1 января 2006 года. Не успели. Тогда было решено объявить переходный период - с 2006 по 2009 год c тем, чтобы передавать полномочия вниз по мере готовности территорий.
На его начало, то есть 1 января 2006 года, из 86 субъектов Федерации, где реализуется реформа, 40 ввели базовый Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полностью, 46 - частично или скорректировав объем полномочий поселений через местные законодательные акты.
Тут я позволю напомнить, что в канун реформы недостатка в мрачных прогнозах не было: чего только не сулили муниципальным образованиям - дефолт, банкротства... Всего этого удалось избежать. Произошло другое. Еще раз подтвердилось, что первоначальный расчет бюджетной обеспеченности муниципалитетов был выполнен, мягко говоря, не совсем корректно. Муниципальные образования, особенно города, уже имевшие собственный бюджет, заметно пострадали в результате политики бюджетного выравнивания, их доходная база сократилась, а поселения, которые должны были окрепнуть и подняться, поделив ресурсы с субъектом Федерации, хотя и выиграли, но в меньшей степени, чем можно было ожидать, опять же потому, что их доходная база была рассчитана приблизительно. В итоге, по нашим оценкам, 15-20 процентов городских поселений (а в отдельных регионах до 50), убоявшись того, что не справятся с поставленными перед ними задачами, сами передали свои законные полномочия на районный уровень.
Иначе говоря, вернулись к тому, от чего с помощью реформы пытались уйти. Что произошло на таких территориях? Важнейшие государственные услуги - социальная защита, пенсионное обеспечение, жилищные субсидии, помощь узких врачей-специалистов - все это во многих случаях стало дальше, а не ближе для большей части населения.
- Почему о доходной базе муниципальных образований приходится говорить "приблизительно"?
- Нет надежной статистики. Посчитать налогооблагаемую базу тоже непросто - границы земельных участков утверждены ориентировочно, участки и прочая собственность не зарегистрированы, налогоплательщики таковыми как бы не являются и многие ничего в муниципальный бюджет не платят... Почему так случилось? С одной стороны, подвела поспешность, с которой формировались границы муниципальных образований перед введением в действие Федерального закона N131-ФЗ в 2005 году, многое теперь надо пересчитывать, переоформлять; с другой стороны, нельзя не учитывать, что примерно половина муниципалитетов - это новообразования, им все надо начинать с нуля, а опыта, знаний у них нет. Но я бы не стала излишне драматизировать эту сторону дела, все это текущие проблемы реформы, постепенно они будут сниматься. Главная закавыка в другом: чтобы описать границы, подготовить к регистрации собственность, правильно ее разграничить, российским муниципальным образованиям нужны большие деньги - по экспертным оценкам, более 5 миллиардов рублей. В муниципальных бюджетах их нет и взяться пока неоткуда. Как ни крути, без содействия центра не обойтись. Думский комитет и Всероссийский совет местного самоуправления вышли с инициативой внести поправку в текущий федеральный бюджет, гарантирующующий муниципальным образованиям выделение в виде субвенций на решение этих проблем хотя бы 2 миллиардов рублей, но решение до сих пор не принято. А ведь деньги эти нужны сегодня, в нынешнем, а не в следующем году - к началу следующего муниципалам надлежит иметь все, что необходимо для правильного расчета собственного бюджета.
- Дефицит бюджетов муниципальных образований действительно сокращается с такой скоростью, как докладывает минфин?
- Тут разные цифры называются. Минфин в начале 2006 года говорил о 57 миллиардах. Теперь вот о десяти, и это хорошо, если в самом деле такая подвижка. Оценка Счетной палаты принципиально иная - 300 миллиардов рублей, которые в десять, конечно, никогда не превратятся. Что происходит? Люди говорят о разных вещах: минфин - о запланированном дефиците: посчитали тебе доходы, посчитали расходы, вот вам дефицит. Счетная палата идет от жизни и показывает скрытый дефицит. Откуда он берется? Мы проводили опрос среди городов: 45 процентов его участников заявили, что разграничиваемое имущество уже при дележе было обременено долгами. Государственные полномочия муниципалитету передаются, но деньги порой приходят не авансом и ни день в день, а гораздо позже, может быть, в конце года. Значит, муниципалитеты должны изыскивать свои средства, таким образом подкредитовывая субьект. Минфин этого не учитывает.
- Но если полномочия ты получаешь в начале года, а деньги, необходимые для их реализации, в конце, то это не та реформа, которая задумывалась, она не требует разграничения полномочий.
- Идет переходный период, и если не раскачиваться, еще многое можно поправить и успеть, хотя, повторю, 2006 год мы потеряли. Ну что по большому счету можно было ждать от новоиспеченных муниципальных образований, не обеспеченных ни кадрами, ни финансами, ни собственностью? Меня не удивляет, что многие из них тут же поспешили избавиться от своих обязательств - они просто не знают, как их исполнять. Другое дело кадры - кадры надо учить.
- Их учат?
- У меня такое впечатление, что не очень. Многие регионы ждали денег под это из федерального бюджета, но не дождались. Есть субъекты, взявшиеся за подготовку кадров для муниципалитетов всерьез. В Ставропольском крае, Новосибирской области целые курсы в региональных академиях госслужбы готовят специалистов для муниципальной сферы. Но территории жалуются: им еще и местных депутатов надо учить, и представителей исполнительной власти - они перегружены, не успевают. На федеральном уровне, видимо, не была бы лишней целевая программа по обучению муниципальных служащих. Я надеюсь, в нынешнем году минрегион как главный куратор такую программу профинансирует.
- Именно на минрегионе и замыкается все?
- Да. Но беда в том, что у этого министерства две суперреформы - муниципальная и ЖКХ, одна тяжелее другой.
- И обратная связь, можно предположить, слабовата. Добраться простым муниципалам, если уж накипит, до нужного чиновника министерства непросто - статус не тот.
- Зачастую и не нужно никуда добираться. Многое можно решить у себя в регионе. Скажем, район спускает полномочия на поселенческий уровень, но ничего для их реализации не дает - ни собственности, ни денег. Обращайтесь в региональные структуры, именно субъект Федерации отвечает за реализацию закона N 131-ФЗ на своей территории, контролирует ход его выполнения. Защитить свои права можно и по-другому - через региональные муниципальные ассоциации, сегодня они созданы во всех субъектах, кроме Ингушетии и Дагестана.
- Ну хорошо, оставим в покое "молодых и зеленых". В России, согласитесь, достаточно муниципальных образований самостоятельных, самодостаточных, активных. Но замечено: подметки они не рвут.
- Это тоже не случайно. Модель межбюджетных отношений, выстроенная на переходный период, подсказывает им: не высовывайся. У лидеров нет никаких стимулов усердствовать, все их накопления немедленно будут перераспределены в пользу более слабых, для изъятия "сверхдоходов" вводятся отрицательные трансферты - очень знакомо, не правда ли?
И второе - ситуация на сегодняшний день такая, что ни один глава муниципального образования не может чувствовать себя уверенно. Концепция реформы местного самоуправления мало-помалу как бы самопроизвольно меняется и все дальше уходит от изложенной в законе N 131-ФЗ. Вспомните хотя бы законопроект, внесенный в прошлом году депутатами В. Мокрым, А. Огоньковым, В. Жидких и рассмотренный в Госдуме в первом чтении. Он кардинально меняет порядок формирования органов самоуправления центров субъектов Федерации. Мэры эту атаку отбили, но законопроект только отложен, а не снят с рассмотрения. Значит, нет никаких гарантий, что ход не повторится.
Всего за минувший год в закон N 131-ФЗ внесено больше пятидесяти поправок двадцатью пятью федеральными законами, от иных отдает откровенным лукавством. Например, записали, что муниципальные образования вправе исполнять госполномочия, которые не переданы ему специальным законом. Тут ключевое слово "вправе". Так возвращаются риски нефинансируемых мандатов. Если государство не будет выполнять каких-то своих обязательств перед гражданами, мэры все равно будут эти обязательства выполнять, поскольку они действительно ближе к людям.
Например, муниципалитетам дано право помогать безработным. Даже если субъект Федерации не будет в этом плане ничего делать на территории отдаленных поселений, муниципалитет при наличии средств или отвлекая их от других дел будет стараться помогать семьям, которые действительно оказались в трудной ситуации, но возмещения этих расходов из субъекта он уже не получит, так как делает он это по своей инициативе, хотя полномочие государственное.
Это позиция, пролоббированная исключительно одной стороной - субъектами Федерации, цивилизованные межбюджетные отношения так не строятся.
- Почему муниципальные образования не обращаются в суд?
- Обращаются. Преимущественно по части раздела собственности. А вот по поводу финансовой обеспеченности почти нет. Раньше судебных процессов такого рода было много, спорили с губернаторами, не боялись защищать себя публично, сейчас это редкость. Я думаю, это оттого, что муниципалитеты финансово уже встроили во властную вертикаль.
- Тут больше минусов или плюсов?
- Это уже не самоуправление.