Поделиться
Три момента вызывают особое любопытство при его чтении.
Во-первых, после более детальной инвентаризации предстоящих расходов значительно сократились ожидаемые профициты ежегодных бюджетов по сравнению с ранее утвержденным финансовым планом на 2007-2009 годы. В 2010 году главный финансовый продукт правительства, как считают, вообще станет практически сбалансированным по доходам и расходам, причем впервые после 8-летней череды уже приевшихся профицитных бюджетов.
Во-вторых, впервые отдельной строкой выделены нефтегазовые доходы бюджета и нефтегазовый трансферт. Это означает начало движения к принципиально новой схеме использования доходов от нефтяного богатства страны.
И в-третьих, намечается существенное увеличение внутренних государственных заимствований. Они должны в дальнейшем постепенно заменить собой нынешние интервенции ЦБ на валютном рынке в качестве главного инструмента воздействия на денежное обращение.
Укрощение профицита
Исходя из гипотезы некоторого снижения цен на основные экспортируемые товары и сохранения нынешних показателей прироста импорта товаров и услуг, минэкономразвития предсказывает нулевое сальдо счетов текущих и капитальных операций платежного баланса к 2010 году.
И действительно, тенденции роста экспорта и импорта в последнее время противоположны, так что выйти даже на нулевой итог удастся лишь в том случае, если чистый приток частного капитала до этого времени будет оставаться на уровне зафиксированных в прошлом году рекордных 43-44 миллиардов долларов.
На этот прогноз минфин обязан был реагировать снижением профицита бюджета также практически до нуля, так как сохранение в таких условиях нынешней "накопительной" конструкции означало бы прямое изъятие денежной массы из экономики. Это и было сделано в отличие от совершенно нелогичного в этом отношении финплана на предыдущую трехлетку, утвержденного правительством двумя месяцами ранее. Интересно, однако, взглянуть, каким путем ведомство Алексея Кудрина пришло к этому результату.
Как обычно, минфин в своих первых бюджетных прикидках был крайне осторожен по части ожидаемых доходов. По ранее делавшимся заявлениям, объем выпадающих доходов от снижения цены нефти на 3-5 долларов за баррель по сравнению с ранее прогнозировавшимися на 2007-2008 годы могло составить от 40 до 150 миллиардов рублей. Вожделенное членство в ВТО обещало снижение сбора пошлин еще на 40-150 миллиардов рублей.
Разумеется, для минфина было бы вызывающим утверждать, что эти два обстоятельства всерьез помешают ему профинансировать уже взятые на себя Федеральным центром обязательства. Ведь цена нефти даже по обновленным оценкам сценарных условий, сделанных минэкономразвития в середине марта, не упадет ниже 50 долларов за баррель. Да и темпы роста мировой экономики, формирующие уровень цен на сырьевые ресурсы, согласно тому же документу останутся вполне приличными и даже могут вырасти по сравнению с прогнозами трехмесячной давности. Но темпы отчислений в Стабфонд, как полагает минфин, могут резко снизиться.
Что касается роста расходов, то он действительно впечатляет. Общее их увеличение в этот период приблизится к 2,7 триллиона рублей, если отталкиваться от цифры расходов, утвержденных в законе о бюджете нынешнего года. В реальном выражении по отношению к этой базе за три года доходы увеличатся на 118,1 процента, в номинальном - на 142,6. И вот на этом месте стоит остановиться подробнее.
Объем расходов по уже принятым на себя Федеральным центром обязательствам, как выяснилось, существенно превосходит ожидания. Раньше, когда бюджет составлялся на год и перенос за рамки бюджетного горизонта финансирования проектов и строек, распиханных по разным целевым и прочим программам, был нормальной практикой, подсчетом того, что требуется, чтобы реализовать все намеченное в срок, особо не утруждались. Теперь, когда появилась возможность оценивать расходы, отталкиваясь не от наличных ресурсов, а от потребности в них, по ряду обязательств обнаружилась нехватка средств размером 70-100 миллиардов рублей. Например, на поддержание федеральных дорог в нормальном состоянии требуется дополнительно 70 миллиардов. Еще 80 дополнительно нужно, чтобы завершить федеральные стройки в срок. И это только то, что пока удалось подсчитать в минфине: некоторые программы, уже одобренные правительством, при детальном рассмотрении обнаружили отсутствие точных оценок необходимых для их завершения средств.
Поэтому первым практическим следствием перехода к трехлетнему бюджетному планированию и финансированию расходов по принципу "от обязательств", возможно, станет инвентаризация реализуемых госпрограмм, выяснение того, насколько они вообще соответствуют заявленным целям и государственным приоритетам. Достигнутые в предыдущие годы расходы также больше не будут являться основанием для выделения в те же адреса дополнительных ассигнований под предлогом роста инфляции и тарифов естественных монополий. Так что объем финансирования по некоторым направлениям в ближайшие годы может и снизиться. В их число могут попасть к 2009 году расходы на культуру, кинематографию и СМИ, равно как и расходы на национальную экономику.
Получается, что для дополнительных бюджетных обязательств, которые до настоящего момента еще не одобрены государством, остается не так уж много места. С 2009 года в бюджете появляются условно утверждаемые расходы в размере 184 миллиардов рублей, или 2,5 процента от общего объема расходов в 2009 году, и почти 400 миллиардов рублей, или 5 процентов от общего объема в 2010 году. Напомним, что 5 процентов - это и есть та верхняя планка нераспределенных расходов, которые можно зарезервировать для решения вновь возникающих задач, а при необходимости и пожертвовать ими, если внешние обстоятельства в том далеком пока еще 2010 году сложатся "менее оптимистично". Простор для маневра не такой уж значительный, но практически всей борьбе за включение в бюджет новых обязательств предстоит теперь разворачиваться на этом поле, поскольку потеснить ранее принятые для исполнения обязательства в соответствии с обновленным Бюджетным кодексом уже не получится. Это открывает более серьезные возможности для тестирования новых обязательств федерального бюджета на предмет эффективности.
Наследники Стабфонда
В новом бюджете начата реализация, пожалуй, самой интересной из тем, заявленных в Бюджетном послании, - реорганизации порядка работы бюджета с доходами от невоспроизводимых ресурсов, к которым у нас относятся прежде всего нефть и газ. Бюджетные доходы от их эксплуатации (правда, не все, а только доход от налога на добычу полезных ископаемых и экспортную пошлину на нефть и газ) предполагается выделить в отдельную статью бюджета - так называемый Нефтегазовый фонд, идущий на смену Стабфонду. Заметим, кстати, что до сих пор доходы от добычи и экспорта газа в Стабфонд не зачислялись.
Существенная часть доходов этого фонда будет возвращаться в основной (не нефтегазовый) бюджет в виде трансферта и идти на покрытие дефицита этого бюджета. 2008 год, по-видимому, станет годом максимального использования нефтегазовых ресурсов бюджета на текущие нужды. Предполагается, что доля этого трансферта в ВВП будет сокращаться, и с 2011 года, по оценке Кудрина, должна составить стабильную величину в 3,7 процента ВВП.
Сами по себе нефтегазовые доходы федерального бюджета, как ожидается, также будут снижаться. К 2010 году они сократятся до 5,3 процента ВВП с 8,2 процента в 2007 году. Это связано не только с возможным снижением цен на нефть, но также и с тем, что в ближайшие годы нефтегазовый сектор в целом будет расти медленнее, чем остальная экономика. Еще один канал утечки потенциальных доходов этого сектора связан с предоставлением налоговых льгот для разработки новых месторождений, из-за чего уже бюджет не будет получать тот уровень доходов, который он имел в предыдущие годы.
В дальнейшем Нефтегазовый фонд будет преобразован в Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе. Объем Резервного фонда, а также объем доходов от нефти и газа, используемых для финансирования расходов федерального бюджета (трансферт), законодательно зафиксируют в процентном отношении к валовому внутреннему продукту, предусмотрев при этом 3-летний период для перехода к новым принципам управления нефтегазовыми доходами. Фонд будущих поколений должен аккумулировать доходы от нефти и газа, которые образуются в результате превышения доходов от нефтегазового сектора над отчислениями в Резервный фонд и средствами, используемыми для финансирования расходов федерального бюджета.
В чем смысл этих нововведений? Теоретически разделение нефтяных доходов на две части призвано решить задачу долгосрочной устойчивости финансов, возникающую в связи с исчерпанием запасов нефти и газа в будущем. Сегодня бюджетный процесс настроен только на сглаживание краткосрочной ценовой волатильности, а проблема исчерпания ресурсов, равно как и проблема избыточного укрепления рубля в нем, по крайней мере формально, не учитывается. На практике это приводит к тому, что накопление ресурсов в Стабфонде, явно избыточное с точки сглаживания ценовых колебаний и никак не ограниченное, выглядит бессмысленным и крайне уязвимым для критики многочисленными сторонниками идеи потратить эти "лишние" деньги на инвестиционные или социальные нужды.
Явная уязвимость отсечения нефтяных доходов в Стабфонд, исходя исключительно из цены нефти, как это происходит сегодня, и в том, что при этом игнорируются объемы добычи и продаж. В нынешней конструкции никак не прописан алгоритм для ситуации, когда цена осталась высокой, а ресурсы исчерпаны. Стабфонд распечатывать в этом случае формально нельзя. Согласно данным МВФ, из 17 стран, имеющих нефтяные фонды, только Россия и Казахстан применяют конструкцию цены отсечения в чистом виде, и еще Венесуэла - для одного из двух фондов (не инвестиционного).
Опять же теоретически оптимальный график расходования денег, поступающих от эксплуатации исчерпаемых ресурсов, должен соответствовать так называемому правилу постоянного потребления, при котором расходы органов госуправления стремятся к постоянной величине в отношении к не нефтяному ВВП. При этом не нефтяной дефицит бюджета должен поддерживаться на уровне, при котором финансовые активы, накопленные в результате эксплуатации нефтяного богатства, позволят финансировать его после истощения запасов.
Очевидно, что теперь эта модель управления бюджетным процессом начинает входить в практику. Реальные макроэкономические последствия от того, что на текущие цели будет направляться фиксированная к ВВП часть нефтяных доходов (а не то, что лежит ниже цены отсечения, как это происходит сейчас), очевидно, будет зависеть от того, как сложится динамика добычи и экспорта нефти в отношении к ВВП. В случае замедления роста нефтяных доходов, как это и предполагается в проекте бюджета на 2008-2010 годы, мы, по-видимому, будем наблюдать более мягкую бюджетную политику, чем это было бы при использовании конструкции цены отсечения. Во всяком случае, налицо переход к теоретически обоснованной и элегантной модели управления нефтяными доходами, что можно только приветствовать.
Практически резервная неприкосновенная (и более консервативная с точки зрения управления активами) часть нефтегазового фонда будет, по-видимому, ограничена, 10 процентами от ВВП. Фонд будущих поколений, или вторая часть нефтегазового фонда, может оказаться не столь значительной, и, если исходить из предложенных параметров бюджета, она вообще может перестать накапливаться после 2010 года. Так, если размер резервного фонда на 1 января 2009 года достигнет 3487 миллиардов рублей, то объем фонда будущих поколений - 637,7 миллиарда. На конец 2010 года первый будет составлять 4447 миллиардов рублей, а второй - лишь около 560 миллиардов. Если же цена нефти окажется ниже ожидаемой, то в фонд будущих поколений может не успеть попасть и вовсе ничего.
Займы вместо интервенций
Еще одним сдвигом в бюджетной политике станет увеличение заимствований на внутреннем рынке для покрытия текущих нужд. В 2008 году чистые заимствования на расходы составят порядка 172 миллиардов рублей, в 2009-м - почти 233 миллиарда, а в 2010 году - и вовсе более 333 миллиардов. Если эти заимствования будут привлечены с помощью рыночных инструментов, то они смогут стать базой для регулирования ликвидности и перехода к более современной денежной политике, нацеленной на сдерживание инфляции.
Серьезной пропагандистской задачей для правительства станет обоснование необходимости этих займов, которые потребуют определенных расходов на обслуживание. Ведь при этом "другой рукой" создается финансовый актив (фонд будущих поколений), доходность которого вряд ли сможет превысить процентные платежи по обслуживанию внутреннего долга. Так что необходимость таких займов, очевидно, широко будет оспариваться критиками правительства.
В целом же можно отметить, что бюджет 2008-2010 годов, равно как предшествовавшее ему Бюджетное послание президента, демонстрируют полную и безоговорочную аппаратную победу главы минфина над всеми его оппонентами. Все финансовые идеи, продвигавшиеся ведомством в последние годы (консервация накопленных в Стабфонде доходов, разделение бюджета на нефтегазовую и остальную части, выделение фонда будущих поколений, средне- и долгосрочное финансовое планирование, переход к новым принципам формирования бюджетных обязательств и ряд других инициатив), воплощены в жизнь и поддержаны на уровне президента.