Многострадальный Лесной кодекс наконец вступил в силу. По документу, большинство полномочий в области лесного хозяйства переданы субъектам Российской Федерации.
Определено количество лесничеств и лесопарков, а также установлены их границы в каждом регионе. До 1 января 2008 года 2320 лесхозов России должны быть преобразованы в 1483 лесничества.
Схема и жизнь
"Нам хотелось бы понять, насколько корректно происходит передача полномочий в регионы и что еще нужно сделать для того, чтобы реформа шла более эффективно", - подчеркнул министр природных ресурсов Юрий Трутнев, открывая всероссийское совещание в Барнауле, посвященное совершенствованию новой системы лесоуправления.
На совещании было отмечено, что "в целом субъекты РФ и ведомства достойно решили задачи, связанные с передачей функций от одного субъекта права другому и организацией новой системы управления".
Но и без огрехов не обошлось. Выяснилось, что трансформация как схема еще не гарантирует порядок - важно, как эта схема действует. И вот тут еще работать и работать.
Так, в первой половине 2007 года в два раза снизилась оснащенность лесопользователей средствами пожаротушения, отметил глава Рослесхоза Валерий Рощупкин. С 74 до 40 процентов сократилась доля пожаров, ликвидированных в день обнаружения. Средняя площадь одного пожара, напротив, выросла на 30 процентов. Серьезные вопросы вызывает и достоверность информации о пожарах, поступающей из субъектов Федерации в Рослесхоз и министерство природных ресурсов: 40 процентов данных о количестве пожаров недостоверны.
Министр природных ресурсов довольно жестко отреагировал на приведенную статистику и напомнил, что в 65 регионах России до сих пор не принят ни один нормативно-правовой акт в порядке реализации Лесного кодекса. В Сибирском федеральном округе исключение составила только Новосибирская область.
Недоимки равны субвенциям
До конца августа перед регионами министр поставил задачу - принять пакет документов из 9 нормативно-правовых актов. В третьем квартале им предстоит завершить зонирование территории лесного фонда (защитные, эксплуатационные, резервные и особо защитные леса). В течение месяца будет решаться вопрос включения бывших сельских лесов в состав лесничеств. А к четвертому кварталу регионы начнут налаживать взаимодействие с лесопользователями (формирование базы данных, сбор отчетности), вести лесной реестр. Далее последует разработка лесных планов и лесохозяйственных регламентов. В связи с чем в конце третьего квартала регионы должны получить дополнительные средства:
1 миллион рублей на лесной план и 40 тысяч рублей на регламент.
Говоря о финансовой составляющей системы управления, было обращено особое внимание на расходные субвенции. Анализ первого квартала показал, что 40 процентов отчетов субъектов РФ можно считать недостоверными.
Реальная картина выглядит так: регионы имеют кредитор-скую задолженность по заработной плате. Казалось бы, разговор о долгах по зарплате уже закончен, но на 1 июня опять всплыла просроченная задолженность по заработной плате. Только в Сибирском регионе она составила
9 миллионов рублей, а в Дальневосточном регионе - 5,4 миллиона рублей.
Выяснилось и другое. При составлении бюджетов регионы зачастую прибегают к необоснованному завышению расходов на содержание аппарата. В отдельных управлениях лесного хозяйства расходы (в расчете на
1 служащего) планируется увеличить: на транспорт - от 16 до 70 раз, на заработную плату - в 2-3 раза, на связь - в 2,5 раза, на приобретение основных средств - от 6 до 12 раз. Особенно преуспели по этой части Республика Алтай, Новосибирская, Томская, Амурская области, Приморский край.
Необоснованные расходы приводят к сокращению финансирования лесохозяйственных работ. В отношении поступления платежей за использование лесов глава Рослесхоза Валерий Рощупкин заметил, что размер недоимки в федеральный бюджет соизмерим с объемами выделяемых субвенций. "Это говорит о том, что существовавшая ранее отлаженная система администрирования платежей в связи с передачей процесса субъектам расстроилась, не функционирует, и контакта с Федеральным казначейством у региональных управлений пока нет", - считает он.
Качественный анализ недоимок установил, что отдельными субъектами РФ не обеспечивается наполняемость именно федерального бюджета, а не областного. "Эта ситуация особенно характерна для регионов европейской части России". В Пермском крае, по словам главы Рослесхоза, в федеральный бюджет вообще не платят. Подавляющая доля недоимок приходится на Тверскую, Вологодскую, Новгородскую области и Республику Карелия.
Позиция региона
В свою очередь, региональные власти не считают, что плохо справляются с переданными им лесными полномочиями. По их мнению, принятие "сырого" Лесного кодекса привело к множеству серьезных проблем в области управления лесами, а многочисленные поправки к этому документу стали причиной проволочки с принятием региональных нормативно-правовых актов.
Депутаты Алтайского краевого совета народных депутатов, например, еще на майской сессии приняли в первом чтении закон "О регулировании лесных отношений на территории Алтайского края". Однако посчитали, что документ прописан недостаточно четко, и приняли решение создать специальную рабочую группу для доработки законопроекта ко второму чтению в августе. В частности, депутаты подготовили большое заключение, в котором поставили вопрос о необходимости более полного описания в законе процедуры передачи в ведение лесхозов колков, лесополос, искусственных лесонасаждений.
Больше того, спикер Алтайского совета народных депутатов Александр Назарчук считает, что реализация Лесного кодекса может ослабить государственный контроль за использованием и восстановлением леса. "Прежде в государственном лесном фонде края было 38 лесхозов. Теперь будет 31 лесничество, - с недоумением заметил Назарчук. - Раньше нас выручала производственная деятельность. Правительство на 2007 год на осуществление разделения полномочий выделило Алтайскому краю 92 миллиона рублей. Но чтобы выполнять все возложенные функции, нужны гораздо большие средства. Не может край, где находится почти 1 миллион гектаров бесхозных лесов, ограничиться 31 лесничеством. Решить вопрос содержания всего леса за счет арендаторов не получится".
Стоит отметить, что по инициативе Федерального агентства лесного хозяйства и при поддержке краевых властей при ГУВД Алтайского края создан специальный отдел, занимающийся наведением порядка в лесных массивах. А постановлением администрации края от 1 декабря 2006 года был создан самостоятельный уполномоченный исполнительный орган - Управление лесами Алтайского края. Однако даже наличие этих административных инструментов не сделало состояние лесов идеальным.
Эксперимент
Однако регионы мало-помалу выстраивают свои модели управления лесным хозяйством. В основном она выглядит так: функции управления находятся в ведении органа исполнительной власти субъекта РФ и подведомственных ему лесничеств (ГУ), а лесохозяйственные функции передаются по усмотрению регионов ГУПам или государственным акционерным обществам, созданным на базе лесхозов.
В Алтайском крае несколько иная, но достаточно интересная схема: орган управления - лесничества - ООО с контрольным пакетом администрации края.
Эта пилотная модель, одобренная Рослесхозом, по мнению экспертов, наиболее перспективна для ведения лесного хозяйства. Она предусматривает создание единой вертикальной структуры по типу холдинга, что позволяет региону заниматься ведением лесного хозяйства, осуществлять переработку древесины и выполнять весь комплекс мер по охране, защите и лесовосстановлению.