Новости

04.12.2007 03:55
Рубрика: Экономика

Бюджетные излишки

Минфин наконец решил главную проблему 2007 года
Текст: Сергей Журавлев (журнал "Эксперт", специально для "Российской бизнес-газеты")
На минувшей неделе правительство подвело итоги исполнения бюджета за 9 месяцев. В связи с этим минфин устами своего главы Алексея Кудрина озвучил прогноз исполнения бюджета на год в целом. Если учесть, что в бюджет зачислены непредвиденные доходы от продажи активов "ЮКОСА" и примерно эквивалентная им сумма будет израсходована на капитализацию институтов развития, что учтено в недавних поправках к закону о бюджете, то внешне итоги не так уж сильно отличаются от первоначальных наметок. И все же без "игры ума" не обошлось.

Вилка в прогнозе

Прежде всего обращает на себя внимание вилка в прогнозе исполнения скорректированного бюджета - перебор по доходам (102,8 процента к плану, что, видимо, связано с последним подъемом нефтяных цен), и только 90,7 процента - исполнение расходов. С учетом существенного отставания от графика, сложившегося к началу четвертого квартала, показатель ожидаемого исполнения расходов может создать ощущение, что бюджетные деньги и в конце года будут осваиваться очень плохо. Но реально это не так.

Надо учесть, что из добавленных поправками к бюджету 1,068 триллиона рублей дополнительных расходов примерно 470 миллиардов изначально не были предназначены для использования в текущем году. Это 150 миллиардов, предусмотренных для инвестиционного фонда, а также 320 миллиардов - на лекарственное обеспечение, выполнение ряда федеральных целевых программ и на часть пенсионных выплат. Эти средства пока осядут на казначейском счету и будут использованы только в 2008 году. А инвестфонд, возможно, начнут тратить и того позже, проектов-то для него пока нет, только 8 миллионов удалось списать из ассигнованных 175 миллиардов. Они-то и "портят" общую цифру.

Реально остатки ассигнований федерального бюджета, не использованные по тем или иным причинам в 2007 году главными распорядителями средств федерального бюджета, как ожидается, составят лишь очень небольшую сумму - немногим более 130 миллиардов рублей, примерно 2,3 процента от уточненного плана непроцентных расходов. То есть фактически будет истрачено почти 98 процентов намеченных с учетом поправок кассовых расходов текущего года. Но чтобы достичь этого результата, в последнем месяце финансистам, да и правительству в целом, придется ударно потрудиться.

Жаркий декабрь

Наверстывание отставания по расходам началось уже в октябре, а в ноябре-декабре, чтобы выйти на прогнозную цифру, среднемесячные бюджетные вливания должны вырасти более чем вдвое. Правда, из этих расходов 550 миллиардов рублей приходится на имущественные взносы в институты развития (БР-ВЭБ, ФСР ЖКХ, "Роснанотех"), которые опять же реально тратиться не будут. Но все же, та их часть, которая успеет осесть на депозитах в банках, с точки зрения воздействия на денежное предложение мало чем будет отличаться от других трат.

Практически основная масса расходов, как и в прошлые годы, придется на декабрь. Если предположить, что ноябрьские расходы окажутся на уровне октября (в прошлом это примерно так и бывало), то в декабре они составят 1,1-1,2 триллиона рублей. То есть среднемесячный с начала года уровень будет перекрыт почти втрое.

Это повторяющаяся из года в год ситуация. Причин тому несколько, и они хорошо известны. Слишком медленно двигались по ведомственным коридорам проекты нормативных правовых актов правительства, на основании которых выделяются бюджетные ассигнования (из 37 таких документов в срок в правительство было внесено лишь 17). Из 47 федеральных целевых программ, на которые в бюджете выделено свыше полутриллиона рублей, к началу года были утверждены только пять. 53 процента бюджетных инвестиций предстоит осуществить в последнем квартале.

Шок этих "точечных вливаний" для денежной системы, несмотря на кажущееся неполное исполнение расходов, может оказаться очень ощутимым. Правда, обычно ни к каким особо трагическим результатам, кроме привычного сезонного всплеска цен, она не приводила. Но в нынешней ситуации, после только что отбушевавшей осенней инфляционной волны и в ожидании очередных выборов, все это может оказаться крайне болезненным. Что касается возможностей стерилизации денежного выброса, то, во-первых, она может и не потребоваться. Просто сократится спрос на централизованное рефинансирование, который благодаря нерасторопности в освоении бюджетных средств в значительной мере и возник. Могут упасть ставки на межбанке - и заранее трудно сказать, хорошо это или плохо с учетом воздействия, с одной стороны, на кредит и деловую активность, а с другой - на инфляцию. Но если ЦБ захочет дополнительно нейтрализовать этот "бюджетный удар", то помимо обычных средств абсорбции (облигаций и депозитов), он может поиграть с курсом, т.е. замедлить наращивание резервов и дополнительно укрепить рубль, что тоже спорно, поскольку может усилить и без того с трудом перевариваемый приток капитала. В общем, действовать денежным властям придется по ситуации.

Упертый профицит

С учетом последнего официального прогноза профицит федерального бюджета, вероятно, будет исчисляться в районе 5,5 процента ВВП, что выше плановых 4,8 (а если бы распорядители бюджета полностью "распорядились" бюджетными назначениями, то было бы примерно 5). Это меньше, чем в прошлом году (7,5 процента), что отчасти можно списать на относительное сокращение нефтяных доходов. Среднемировая цена нефти в долларах в этом году, вероятно, будет даже выше, чем в прошлом (71 против 64 долларов за баррель). Но в рублях с учетом инфляции она ниже примерно на 7 процентов. С учетом этого прошлогодняя доля нефтяных доходов в бюджете (11 процентов ВВП по подсчетам МВФ) в этом году будет, вероятно, поменьше. Но вряд ли ниже 10 процентов ВВП. Это означает, что реально продолжается сложившаяся с 2005 года тенденция вовлечения нефтяных доходов в текущие расходы, и так называемый "ненефтяной" дефицит бюджета достигнет в этом году 4,5 процента (в прошлом году, по тем же расчетам МВФ, было 3,8, а в будущем ожидается уже порядка 6 процентов).

Заметим, что на растущий структурный (без учета изменений условий торговли) дефицит торгового баланса минфин обязан реагировать ростом ненефтяного дефицита бюджета, так как разнонаправленное движение внешнеторгового и бюджетного сальдо (речь идет, еще раз оговорюсь, о структурных показателях, без учета конъюнктуры нефтяного рынка) означало бы прямое изъятие денежной массы из экономики. Пример тому, когда по итогам 10 месяцев профицит превысил 8 процентов ВВП, мы наблюдали только что - потребность в централизованном рефинансировании банков в ноябре заметно выросла.

Таким образом, перед нами два фактора, определяющие в конечном счете профицит бюджета. С одной стороны, сознательная политика минфина, которая состоит в последовательной адаптации к растущему уровню нефтяных доходов, вовлечении их в финансирование расходов, и соответственно - укреплению рубля и росту импорта. А с другой - колебания цен на нефть. Напомню, что по прогнозам, подготовленным в первой половине года, ожидалось, что профицит упадет до 2,8 процента. Но эти колебания, реагирующие на изменения цены нефти, лишь маскируют общую направленность финансовой политики на возрастающее вовлечение нефтегазовых доходов на финансирование текущих расходов. Хорошо это или плохо?

Нефтяные хлопоты

Во второй половине года, на фоне мировых финансовых проблем, цена нефти, на первый взгляд, неожиданно вновь стала расти. И это вызвало к жизни самые смелые прогнозы относительно ее дальнейших тенденций. Рост цен на нефть несколько меняет представление о задачах, с которыми может столкнуться налогово-бюджетная политика в предстоящие 2-3 года. Если укрепление торгового баланса продолжится, то это может с новой остротой поставить главный "проклятый" вопрос нашей экономики - что делать со свалившимся на нас в очередной раз нефтяным богатством: резервировать или тратить? Как известно, минфин в трехлетнем бюджете, составлявшемся как раз на "дне" падения нефтяных цен, уже поспешил обнулить профицит к 2010 году, отправив к тому времени положенное число процентов ВВП в резервный нефтегазовый фонд и, возможно, так и не приступив к формированию второго фонда, компенсирующего исчерпание запасов. Но последние изменения показывают, что расслабляться рано.

Пикантность гамлетовскому вопросу придают сегодня два обстоятельства. Во-первых, усилившаяся волатильность мировой валютной системы - она делает резервирование нефтегазовых доходов довольно рискованным занятием. И во-вторых, анонсированный ЦБ переход от управляемого к свободному плаванию обменных курсов. Последнее возлагает ответственность на курсообразовние целиком на минфин. И с этой точки зрения оба способа инвестирования дополнительных доходов внутри страны - закачка новой порции денег в госкорпорации (увеличение расходов) или в частный сектор (снижение налогов) "хуже" для ведомства, поскольку без интервенционной поддержки ЦБ есть опасность "обвалить" рубль до невиданных высот. Ну и, разумеется, с другой точки зрения, разрастание госсектора, необходимость постоянной подстройки налогов под внешнеторговую конъюнктуру (если, конечно, это не специфические нефтегазовые налоги, вроде экспортных пошлин и НДПИ). Каждый из вариантов смотрится не слишком вдохновляюще. Наконец, и с точки зрения теоретической модели использования исчерпаемых ресурсов оптимальной является постоянная величина бюджетных расходов в отношении к ненефтяному ВВП, независимо от уровня нефтяных доходов и ценовой конъюнктуры. Для этого нужно превратить части нефтяного богатства в финансовые активы, доходы от которых позволят замещать в финансировании расходов поступления от нефти (так называемую динамическую ренту) по мере истощения запасов.

Надо ли бояться в случае использования нефтегазовых доходов внутри страны существенного укрепления рубля? До сих пор в отрицательном влиянии на промышленное производство оно замечено не было. Наоборот, скорее на периоды наиболее быстрого укрепления рубля и роста импорта приходились и более высокие темпы роста производства. (При этом речь идет о курсе рубля к доллару, поскольку реальный эффективный обменный курс рубля, составленный из валют торговых контрагентов, вообще мало на что влияет.)

Это подтверждают и данные по промышленности за октябрь, они говорят скорее о том, что в индустрии все же преодолено летнее торможение темпов, несмотря на интенсивное укрепление рубля осенью. Похоже, что в промышленности не так много секторов, которые могли бы негативно среагировать на рост обменного курса. В частности, в октябре лидерами роста в промышленности стали те виды продовольствия, для которых рост цен, по-видимому, означал увеличение рентабельности и расширение спроса, а также традиционно успешно развивающееся в последнее время производство стройматериалов и некоторые виды инвестиционной машиностроительной продукции. Но всему есть свой предел, и нельзя исключить, что резкий взлет рубля, если он состоится, может негативно сказаться на рентабельности производства и инвестициях. Во всяком случае, показатель добавленной стоимости на рубль зарплаты, который отражает в частности и процесс укрепления рубля, в последнее время довольно интенсивно снижался и, возможно, подошел уже к опасной черте.

Если же, как предписывает теория, увеличивать резервирование дополнительных доходов по мере роста цены нефти, то наблюдаемое сегодня состояние резервных валют делает актуальным вопрос - в каких активах? Нарастает проблема дисбаланса США в торговле с Японией, Китаем и другими азиатскими странами, по отношению к которым переоцененный доллар удерживается благодаря накоплению ими резервов. В условиях неопределенности с долларовыми инструментами эти страны перегоняют активы в евро, стимулируя его рост и надувая воздушный пузырь, в то время как платежный баланс еврозоны не дает оснований для такого роста курса, а снижать процентную ставку там нельзя из-за риска инфляции.

В целом нынешнее падение доллара выглядит как проблема "пузыря евро" и азиатских экономик, где пострадавшей стороной оказывается также и Россия из-за огромного объема резервов. В общем, они, вероятно, как-то разберутся между собой, так как все три стороны этого треугольника и, кстати, США (пожалуй, меньше других) заинтересованы в том, чтобы как-то разрулить эту проблему. Урок же, который мы должны извлечь из всего этого, я бы сформулировал так: необходимо ускорить отделение нефтегазовых фондов от резервов ЦБ и изменить методы управления первыми, в какой-то мере приблизив их к принципам управления хедж-фондами.

Экономика Казна Федеральный бюджет Бюджет - 2007 Бизнес - Главное