Поделиться
Госдума приняла в первом чтении поправки в трехлетний бюджет.
Причина - изменение ожидаемых итогов социально-экономического развития страны в 2008 году и прогнозируемых на последующие два года макроэкономических показателей. А в результате этого правительство может увеличить не только доходы, но и расходы бюджета. Каких улучшений граждане могут ожидать в ближайшие три года, "Российской бизнес-газете" в своем первом интервью в новой должности рассказывает заместитель министра финансов РФ Татьяна Нестеренко.
- Татьяна Геннадьевна, правительство впервые приняло к исполнению федеральный бюджет на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов. Что это означает для обычных россиян?
- Во-первых, имеет значение формат бюджета, ведь впервые закон о бюджете принят с горизонтом три года.
Такое изменение в бюджетном процессе направлено прежде всего на создание и поддержание социальной, политической и экономической стабильности. Если в главном финансовом документе страны зафиксированы сразу на три года ассигнования в различные сферы и отрасли экономики, то это, конечно, придает больше понимания и уверенности российским предприятиям и организациям, чья деятельность прямо или косвенно связана с производством товаров или услуг для государственных нужд.
Да и просто домашним хозяйствам, то есть российским семьям. Кроме этой важнейшей цели через такой инструмент, как трехлетний бюджет, осуществляется проверка правительственных и законодательных решений на предмет их соответствия среднесрочной и долгосрочной стратегии государства.
Конечно, трехлетний бюджет не является панацеей от популистских решений власти, но все-таки он дает возможность ответить на вопрос: а можно ли исполнить обещанное, не сокращая уже имеющиеся обязательства или не перекладывая финансовые последствия от того или иного решения на плечи будущего поколения, которое будет вынуждено обслуживать государственный долг, который нами сегодня может быть создан?
Таким образом, на мой взгляд, экономическая стабильность и ответственность власти, создающие необходимое доверие к ней, - это самое важное, что дает такой бюджет для обычных россиян.
Что касается конкретных цифр бюджета, то для большинства граждан это некая абстракция, и поэтому я не буду их приводить. Кто же ими искренне интересуется, скажу, что все о федеральном бюджете можно найти на сайте Минфина России minfin.ru в разделе "Бюджет".
- Почему каждый год получается, что многие бюджетополучатели не успевают потратить выделенные им средства? Это их просчеты или недоработка минфина, слишком поздно выделяющего деньги? Или вина в самой системе, при которой прохождение даже утвержденных в бюджете средств затруднено из-за множества согласований, уточнений и прочих бюрократических процедур?
- Минфин России, конечно, деньги не выделяет. Какой объем ассигнований и на какие цели выделяется, определяется сложными, в том числе политическими процедурами. В этих процедурах минфин играет скорее роль организатора процесса и являестя связующим звеном между ведомствами, правительством России и парламентом. В результате расчетов, согласований, рассмотрения различных разногласий, нескольких чтений законопроекта в Государственной Думе, затем в Совете Федерации появляется подписанный президентом России закон о федеральном бюджете, который и надлежит исполнительной власти исполнять. В процессе этого исполнения Минфин России через систему Федерального казначейства доводит до всех участников бюджетного процесса их права на принятие и (или) оплату расходных обязательств от имени Российской Федерации (в виде бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств).
Здесь и начинается тот процесс, который затрудняет равномерное исполнение бюджета. Это процесс размещения заказа на выполнение работ или оказание услуг для государственных нужд. Если в ведомствах и подведомственных им учреждениях нет хорошо отлаженной системы закупок, то все в лучшем случае закупается в конце года, а иногда госзаказчики так и не успевают оплатить контракт до конца финансового года. Позитивных изменений в этом вопросе опять же возможно достичь через такой инструмент, как трехлетний бюджет. Если бюджетополучатель точно уверен (а это закреплено в законе), что в 2009 году для него предусмотрены ассигнования в таком-то объеме, и в 2010 году тоже известен объем, то уже сейчас он может организовать размещение заказа с оплатой товара или оказанной услуги в том финансовом году, в котором ему предусмотрены ассигнования. Ведь на самом деле с момента подписания контракта до его реального исполнения со стороны контрагента всегда существует лаг во времени и именно трехлетний бюджет является инструментом, позволяющим обеспечивать непрерывность закупочных процедур. Кстати, Бюджетный кодекс позволяет заключать контракты еще и за пределами трехлетнего горизонта. Это касается инвестиций и реализации долгосрочных программ.
Конечно, плохая организация контрактации - это только одна из причин. Есть другие субъективные причины, например поздний выход нормативных документов, необходимых для исполнения тех или иных положений закона о бюджете. Сложная иерархия подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств у отдельных ведомств. Есть и объективные причины - сезонность некоторых расходов, а также сложившаяся традиция получать декабрьскую зарплату и пенсии не в следующем рабочем месяце, то есть в январе, а в декабре. И это еще и с учетом различных годовых премий резко увеличивает кассовые расходы бюджета в этом месяце.
- В какой степени принятие бюджета сразу на три года поможет избавиться от таких нежелательных "остатков"? Можно ли будет эти "остатки" переносить из года в год в пределах трехлетки?
- Я уже частично ответила на этот вопрос. Конечно, чем длиннее горизонт, тем большее понимание появляется у участников бюджетного процесса - каким образом организовать работу с тем, чтобы с учетом известных параметров бюджетных ассигнований достичь необходимых целей деятельности. При этом они должны четко понимать, что никаких "переходящих" остатков бюджетных средств не будет. Нужно всегда укладываться в тот объем, который определен законом. На самом деле эти "переходящие" остатки - головная боль для денежных властей (Центральный банк и правительство России). Ведь при определении основных показателей социально-экономического развития берется в базу расчета один показатель объема расходов федерального бюджета, а на самом деле все получается не так, как прогнозировалось. Вот только на 2008 год объем "связанных" остатков, который перешел с 2007 года и потенциально может увеличить расходы текущего года, составляет 515 миллиардов рублей. Даже если предположить, что из них около 166 миллиардов рублей ассигнований Инвестиционного фонда не будут использованы, а перейдут еще дальше на 2010 год, то все равно это, согласитесь, очень много.
С 2008 года никаких остатков переносить нельзя, за исключением ассигнований Инвестиционного фонда, что я тоже считаю неправильным. Такой режим использования ассигнований Инвестиционного фонда говорит о том, что просто плохо организована работа по его администрированию.
Мы ввели запрет на перенос "связанных" остатков, но, с другой стороны, Бюджетным кодексом предусмотрена норма, предоставляющая ведомствам при необходимости производить так называемый "обмен" ассигнованиями. Тогда, если принимается решение о приближении ассигнований на конкретную цель со следующего финансового года на текущий финансовый год, обязательно должна быть сделана балансирующая операция в этом же объеме, но по другому направлению с текущего года на следующий. Таким образом, будет обеспечено соблюдение общих параметров бюджета при создании более гибких прав для тех, кто осуществляет его исполнение, т.е. для ведомств. И опять же это становится возможным только в том случае, если бюджет не ограничивается одним финансовым годом.
- Чем вызвана необходимость в самом начале текущего года вносить изменения в федеральный бюджет?
- Федеральный закон "о федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" был принят в июле прошлого года, а его проект разрабатывался в январе - апреле, когда не было возможности полностью учесть экономические процессы, сложившиеся во второй половине 2007 года. И хотя Бюджетным кодексом не предусмотрена обязательность внесения изменений в федеральный бюджет в случае отклонения фактических показателей социально-экономического развития от тех, которые были приняты при расчете бюджетных параметров, тем не менее это сделано в первую очередь для того, чтобы обеспечить решение задачи, поставленной президентом России по увеличению в реальном выражении заработной платы бюджетников и денежного довольствия военнослужащих в 1,5 раза начиная с 2005 года, а также индексации социальных пособий и выплат отдельным категориям граждан с учетом складывающегося уровня инфляции.
В соответствии с новыми показателями прогноза социально-экономического развития страны, а также с учетом уточнения отчетных данных законопроектом предлагается увеличить общий объем доходов федерального бюджета в 2008 году с 6644,4 до 8056,9 миллиарда рублей (на 1412,5 миллиарда, или на 21,2 процента), в 2009 году - с 7465,4 до 8706,1 миллиарда рублей (на 1240,7 миллиарда, или на 16,6 процента) и в 2010 году - с 8090 до 9408,2 миллиарда рублей (на 1318,2 миллиарда, или на 16,2 процента). При этом прогнозируется некоторое повышение объема доходов по отношению к ВВП (в 2008 году - с 19 до 20,7 процента ВВП, в 2009 году - с 18,8 до 19,5 процента и в 2010 году - с 18,1 до 18,5 процента).
Основные направления, по которым увеличиваются бюджетные ассигнования: индексация (повышение) оплаты труда - 90,9 миллиарда рублей; пенсионное обеспечение - 148,8 миллиарда рублей; индексация (повышение) социальной поддержки граждан - 27,5 миллиарда рублей; увеличение межбюджетных трансфертов - 51,5 миллиарда рублей.
Важно отметить, что нормы Бюджетного кодекса существенно ограничивают возможность направления на дополнительные расходы (в случае уточнения бюджета текущего года) нефтегазовых доходов. И это очень правильная норма, позволяющая снизить зависимость объема расходов бюджета текущего года от внешнеэкономической конъюнктуры. Таким образом, из 1412,5 миллиарда рублей, на которые увеличен объем доходов федерального бюджета текущего года, только 324,9 миллиарда рублей ненефтегазовых доходов являются источником финансового обеспечения дополнительных расходов, а сумма дополнительных нефтегазовых доходов в объеме 1087,6 миллиарда рублей будет поступать в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (соответственно 182,9 и 904,7 миллиарда рублей).
- Какие изменения произойдут в заработной плате бюджетников? Удастся ли устранить диспропорцию в финансировании федеральных и региональных служащих?
- В настоящее время на этот вопрос не существует однозначного ответа, поскольку и в разных сферах, традиционно относящихся к бюджетным, и даже в разных учреждениях одной и той же сферы существует очень большой разброс в уровне средней заработной платы. Это достигается путем применения руководством того или иного учреждения различных доплат стимулирующего характера, оптимизации численности сотрудников, привлечения доходов от платных услуг. Что касается дополнительных бюджетных ассигнований на индексацию оплаты труда работников бюджетной сферы, оплачиваемых по ЕТС, то законопроектом об уточнении федерального бюджета на 2008- 2010 годы предусматриваются ассигнования, позволяющие увеличить фонд оплаты труда этой категории бюджетников на 14 процентов с 1 февраля 2008 года (33 миллиарда рублей).
Что касается сложившейся диспропорции в оплате труда федеральных и региональных служащих, то я лично не верю в возможность ее устранения в ближайшей перспективе. Сама долгое время была региональным чиновником и понимаю, что в данном случае имеет существенное значение близость тех, кто принимает решения, и тех, кто пользуется плодами этих решений.
Даже на федеральном уровне скорее примут решение о повышении оплаты труда сотрудникам центральных аппаратов, чем соответствующим территориальным органам. Что, на мой взгляд, несправедливо. При этом мне кажется, что бы мы ни делали с точки зрения оптимизации структуры или сокращения численности, все равно в большинстве регионов оплата региональных чиновников будет выше, чем у федеральных чиновников. Этот мой посыл никоим образом не означает отсутствие желания оптимизировать численность государственных служащих - это необходимо делать непременно. Но ясно одно, что одними угрозами применения мер бюджетно-правовой ответственности к тем субъектам, которые превышают уровень оплаты своих сотрудников, здесь не обойтись. Да и попадают под такие ограничения только регионы, у которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета превышает 20 процентов. Наверное, необходимо включать реальные механизмы договоров (соглашений) работодателей по уровню оплаты соответствующих категорий служащих. Я видела такие соглашения, работающие в странах с рыночной экономикой и создающие нормальную конкуренцию на рынке труда.
- Недавно минобороны остро подняло вопрос повышения минфином окладов военнослужащих. Кто реально принимает решение о повышении зарплат военным? Как будет проходить реформа денежного содержания военнослужащих, которую предлагает замминистра обороны Любовь Куделина?
- Размер окладов военнослужащих устанавливается Указом президента России. Что касается индексации этих окладов на уровень инфляции, то такие решения принимаются правительством Российской Федерации. Вышеупомянутым законопроектом предусматриваются дополнительные ассигнования в размере 38,4 миллиарда рублей, которые позволят проиндексировать соответствующие оклады с 1 февраля на 9 процентов и с 1 октября - еще на 9 процентов.
Что касается реформы денежного содержания военнослужащих, то она требует очень тщательного и комплексного подхода. Я знаю, что в Минобороны России готовятся различные варианты этой реформы, которые мы будем обсуждать, в том числе с учетом финансовых возможностей государства.
- Говорят, что средства бюджета из казначейства могут быть размещены в коммерческих банках. Как вы относитесь к этой идее? В свое время минфин "воевал" с банками, которые ухитрялись прокручивать бюджетные и пенсионные деньги, из-за чего задерживалась выплата зарплат и пенсий. Что изменилось в банковской системе с тех пор? Банки стали более прозрачными?
- То, что было раньше и что рассматривается в настоящее время, имеет принципиальные различия. До перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета счета самих участников бюджетного процесса были открыты в коммерческих банках. Например, администратор доходов ФНС и ФТС имели счета в коммерческих банках, налогоплательщики перечисляли на них суммы в оплату налоговых или таможенных обязательств и считалось, что они выполнили свои обязательства перед бюджетами. Более того, по отчету об исполнении бюджета при этом будет показано, что и деньги в бюджет поступили, так как у администраторов счета были открыты с признаком федерального бюджета. Однако использовать их как ресурс для оплаты расходов нельзя, так как они, как вы правильно заметили, не сразу перечислялись на счет федерального бюджета (да и сейчас около 40 миллиардов рублей числится задолженность коммерческих банков по налогам, так и не поступившим в то время в бюджет).
То же самое происходило и с расходами. Любое учреждение могло иметь счет в коммерческом банке. При исполнении бюджета по расходам средства переводились со счета федерального бюджета на банковские счета этих учреждений. В отчете об исполнении бюджета эта операция отражалась сразу. То есть в отчете у нас могло быть все хорошо: и зар плату выплатили, и социальные пособия, и др., а на самом деле деньги могли продолжать находиться в коммерческом банке, в том числе с той целью, о какой вы говорили, задавая мне вопрос.
После перехода на казначейскую систему такой механизм стал невозможен, поскольку создан единый казначейский счет (ЕКС) в Центральном банке, а все участники бюджетного процесса открыли свои номинальные или лицевые счета в органах федерального казначейства. Таким образом, все доходы сразу поступают на ЕКС, а расходы осуществляются со счета казначейства в момент, когда возникло реальное требование к оплате, причем сразу со счета казначейства на счет контрагента по договору с бюджетным учреждением, на зар-платные счета и т.д.
Вполне очевидно, что при такой консолидации ресурсов в определенный период времени может складываться временной излишек денежных средств. Он просчитывается на основании такого инструмента, как кассовый план.
Федеральное казначейство прогнозирует, с учетом информации администраторов бюджетных средств, потоки на едином казначейском счете и сигнализирует минфину, когда, в каком объеме и на какое время нужно занять для пополнения ликвидности ЕКС, а когда, в каком объеме и на какое время на ЕКС есть излишняя ликвидность, которую можно было бы разместить на рынке. Как видите, разница в подходах принципиальная. Но и это еще не все. Мы полагаем, что действия минфина в рамках управления ликвидностью ЕКС должны быть точно синхронизированы с действиями Центрального банка в рамках его действий, направленных на поддержание оптимальной ликвидности банковского сектора. Поэтому, для того чтобы реально заработал этот механизм, нужно создать четкие и быстрые процедуры согласования действий минфина с Центральным банком, нужно научиться более или менее точно создавать и вести кассовый план, нужно создать такие механизмы, которые обеспечивали бы безусловный возврат средств обратно на ЕКС. Соответствующие решения в настоящее время готовятся.
Наша справка
Нестеренко Татьяна Геннадьевна -
заместитель министра финансов Российской Федерации -
родилась 5 августа 1959 года в г. Владивостоке Приморского края.
Образование высшее, закончила Хабаровский институт народного хозяйства по специальности "финансы и кредит",
кандидат экономических наук.1981-1984 - экономист по финансированию народного хозяйства финансового отдела Анадырского райисполкома
Чукотского автономного округа, г. Анадырь.1984-1989 - ревизор - инспектор по бюджету, заместитель заведующего - начальник инспекции по бюджету Анадырского райфинотдела
Чукотского автономного округа, г. Анадырь.1989-1991 - заведующий финансовым отделом Чукотского окрисполкома, г. Анадырь.
1991-1994 - заместитель главы администрации - начальник финансового управления администрации
Чукотского автономного округа, г. Анадырь.1994-1998 - депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,
член Комитета Государ ственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам.1998 - 2004 - заместитель министра финансов Российской Федерации - начальник Главного управления федерального казначейства,
с 26.08.2004 - член коллегии Минфина России.2004 - директор департамента федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.
2005 -2007 - руководитель Федерального казначейства (Казначейство России).
2007 - заместитель министра финансов Российской Федерации.