Бюджетирование, ориентированное на результат: эффективное решение или игрушка бюрократии? - вот такой непростой вопрос не без доли сарказма стал темой очередного заседания диспут-клуба, организованного Ассоциацией независимых центров экономического анализа (АНЦЭА) на экономическом факультете МГУ.
Как отметил руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич, проблема эта чрезвычайно актуальная.
Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), как инструмент повышения качества управления бюджетными средствами, применяется в США, Великобритании, Австралии и других развитых странах уже не одно десятилетие. Начата такого рода реформа и в нашей стране. Ее цель - перейти от сметного бюджетирования к системе организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. К так называемому бюджетированию, ориентированному на результат.
ДоБОРовались...
Характерно, что по прошествии трех лет непросто подвести первые бесспорные итоги реформы - время для того не пришло. Вот почему эксперты зачастую "тянули за вершки", оценивая БОР, анализировали не столько отечественный, сколько зарубежный опыт. Гендиректор Бюро экономического анализа Андрей Шаститко сразу оговорился, что и у него хватает скептицизма по поводу эффективности этой модели. Однако она имеет большой плюс с точки зрения взаимоотношений с налогоплательщиками: они могут видеть, как расходуются средства, собираемые в казну, и что при этом получается в результате.
По словам Шаститко, и на Западе на пути БОР вставали серьезные препятствия. Дело в том, что большинство показателей результативности субъективны, а их количественная оценка затратна. Не все плановые задания и индикаторы связаны с планируемой совокупностью результатов деятельности. Особенно важен механизм обратной связи. Если источником информации оказываются те же самые ведомства, что получают деньги и оказывают услуги, то избежать искажения практически невозможно, убежден Шаститко.
И, конечно же, непростой вопрос - временные лаги: то есть расходы на реформу требуются сейчас, а когда ждать результат - неизвестно.
Критически настроен к западной практике внедрения БОР и ведущий научный сотрудник петербургского Международного центра социально-экономических исследований "Леонтьевский центр" Андрей Заостровцев. В качестве негативного примера он привел опыты с БОР в школах США, где оплату учителей привязали к результатам выполнения школьниками тестов, аналогичных российскому ЕГЭ. Это привело к масштабным фальсификациям: преподаватели стали выполнять задания за учеников.
Неэффективность этой системы, по его мнению, вызвана прежде всего информационной проблемой, которая принципиально не решается вне рынка. Но главное даже не в этом. "БОР отвлекает от коренной проблемы - бремени государства и его избыточных функций, создает иллюзию эффективной бюрократии, снижает силу противодействия протекционизму", - уверен Заостровцев.
В подтверждение он привел данные о расходах правительства США, которое ежегодно закупает товаров и услуг на 500 миллиардов долларов, раздавая их в виде грантов. Большинство этих расходов, как выясняется, не имеет экономического смысла, бюджетные деньги получают различные неприбыльные организации вроде Института вина и Международного музея женщин. В результате власти США оказались не в состоянии реализовать один из базовых принципов БОР, предполагающий, что, по итогам мониторинга результативности, должно приниматься решение о целесообразности продолжения финансирования той или иной бюджетной программы.
Стерпится - слюбится?
Перейдя к российскому опыту внедрения БОР, петербуржец раскритиковал многословную форму доклада о результатах и основных направлениях деятельности, размещенных на сайте минфина: "Если бы вы видели эти простыни..."
Выводы Заостровцева: новая система бюджетирования в принципе не может заменить рынок; качественный сдвиг к лучшему в работе госсектора требует его оптимизации, которая невозможна без радикального сокращения госрасходов (то есть настоящей революции) до 15-20 процентов ВВП и, соответственно, сокращения функций государства.
Позицию Заостровцева разделили не все. Так, старший консультант Центра фискальной политики Наталья Барбашева выразила надежду, что перегруженность отчетностью - явление временное: "Пять лет назад на федеральном уровне вводилась методика выравнивания бюджетной обеспеченности - сначала в субъектах Федерации, потом на муниципальном уровне. Ее ругали все, в частности, за бюрократизированность: критериев там было еще больше, чем в ДРОНДах. Но сейчас к ней привыкли, и с успехом пользуются. Может быть, с БОР будет то же самое?"
Что ж, будем надеяться и мы. Меньше надежд, по словам экспертов, на возможное изменение в ближайшее время роли государства.
"Вслед за предложением минимизировать нынешнее государство возникает вопрос: а кому это надо, кто это будет делать?" - вопрошал научный руководитель ИНП "Общественный договор" Виталий Тамбовцев.
"При цене нефти 120 долларов за баррель в России никто государство минимизировать не будет, - заметил директор департамента бюджетного федерализма Института экономики переходного периода Владимир Назаров. - Что касается БОР, в иерархических системах оно может быть не просто бесполезно, но и опасно. Если всерьез начнут внедрять предлагаемую минфином систему показателей, добиваясь эффективности бюджетных расходов, то, боюсь, скоро начнут сокращать, например, врачей".
Сначала итоги, потом задачи
За роль государственных институтов вступился Евсей Гурвич: "Если одна из главных причин внедрения БОР - стремление бюрократии отвлечь внимание от проблемы увеличения размеров государства, почему же тогда скандинавские страны, имеющие самые большие размеры государства, одновременно занимают все первые строчки в рейтингах конкурентоспособности и уровня жизни и доходов на душу населения, а Африка, где самая низкая в мире налоговая нагрузка, самые последние?" При этом Гурвич назвал несколько, по его мнению, принципиальных ограничений и опасностей при внедрении БОР. Это, прежде всего, неизмеримость большинства важнейших показателей: "Как измерить качество судебной системы, а тем более конкретного суда? А эффективность армии? Мне даже подумать страшно, что для этого потребуется. В СССР было такое упражнение, как социалистическое соревнование, когда мы пытались в баллах оценивать деятельность разных учреждений. И это никакого отношения, естественно, к реальности никогда не имело".
На взгляд Гурвича, в большинстве случаев зависимость результата от объемов финансирования нелинейная. Но, говоря о размерах государства или налоговой нагрузки, можно найти консенсус. При слишком больших размерах государство требует равносильной налоговой нагрузки, что угнетает бизнес. Если же налоговая нагрузка слишком мала, не удастся профинансировать многие жизненно важные функции государства, и это тоже идет во вред. Кроме того, большая налоговая нагрузка может компенсироваться высоким качеством государственных институтов, как, например, в Скандинавии. Поэтому довольно трудно связать результат с финансированием.
"Сегодня БОР имеет смысл внедрять только при высоком качестве административной системы, - резюмировал Гурвич. - И не надо переоценивать его возможности. Иначе мы получим такой же гротескный результат, как с внедрением кукурузы при Хрущеве".
В свою очередь старший научный сотрудник Института экономики переходного периода Василий Зацепин заметил, что об эффективности БОР вообще трудно говорить всерьез, пока правительство, в нарушение Бюджетного кодекса РФ, при рассмотрении проекта нового бюджета не отчитывается об исполнении главного финансового документа за год предыдущий. Да и сам кодекс не предусматривает санкций за нарушение бюджетного законодательства.
Досье "РГ"
В России первые шаги по внедрению БОР были сделаны правительством в 2004 году постановлением N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Была образована правительственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов, а субъекты бюджетного планирования приступили к подготовке первых докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности (так называемых ДРОНДов). В качестве цели новой модели бюджетирования заявлено формирование четко прослеживаемой взаимосвязи между затрачиваемыми финансовыми ресурсами государства и получаемыми результатами. Средства предлагается распределять не по статьям расходов, а по стратегическим целям и тактическим задачам, предусматривающим достижение определенных конечных результатов. По мнению разработчиков реформы, это должно привести к повышению качества бюджетных услуг при одновременной экономии средств.