В 2009-2011 годах рост бюджетных расходов придется притормозить
Вчера правительство рассмотрело основные параметры федерального бюджета на 2009-2011 годы. А накануне Дмитрий Медведев подписал свое первое бюджетное послание, раскрывающее видение главой государства основных задач налогово-бюджетной политики на этот срок. Обращают на себя внимание три ключевых момента документа.
Это довольно жесткие задачи по снижению инфляции; акцент на сбалансированности финансовой и пенсионной системы страны в долгосрочной перспективе и опережающий рост "гуманитарных" статей бюджетных расходов вкупе с модернизацией транспортной инфраструктуры.
Макрозадачи на микропериод
Рост цен к 2011 году должен снизиться до 6 процентов. Это несколько жестче, чем в актуальном на сегодня (майском) прогнозе минэкономразвития, которое с учетом ускорения инфляции в последние месяцы подняло свои оценки роста цен на 2009 и 2010 годы до 7,5 и 7,0 процента соответственно, а на 2011 год - до 6,8 процента. Правда, с точки зрения нынешних темпов - инфляцию в апреле-июне с учетом сезонных поправок можно оценить в 15-17 процентов годовых - оба показателя, и министерский, и президентский выглядят почти одинаково радикально.
В качестве инструмента достижения целей по инфляции ставится задача ускорить переход к режиму инфляционного таргетирования. В переводе на понятный язык это означает, что власти обозначают ориентир по инфляции и любыми методами стараются его достичь, не очень-то обращая внимание, как ведут себя при этом другие финансовые показатели (процентные ставки, обменный курс), правда, все же обычно в определенном компромиссе с ситуацией в реальном секторе (занятость, рост ВВП).
Строго говоря, выбор конкретной технологии обеспечения стабильности цен - это тема не столько бюджетной, сколько денежно-кредитной политики, и относится она в основном к епархии ЦБ. В режиме инфляционного таргетирования состояние бюджета отвечает скорее за обменный курс рубля, нежели за инфляцию. Особенно учитывая, что бюджет у нас профицитный, и сбережения свои минфин предпочитает хранить в валютных активах, выходя с этой целью (через посредство того же ЦБ) на внутренний валютный рынок. Иначе говоря, каково будет превышение доходов над расходами, туда и двинется валютный курс.
Что касается минфина, то спрашивать с него надо скорее не за инфляцию, а за излишнее укрепление рубля, если таковое из-за чрезмерного роста бюджетных расходов будет иметь место и приведет к вытеснению продукции отечественного промышленного и сельхозпроизводства импортом. По признанию Алексея Кудрина, в нынешней ситуации рост бюджетных расходов придется притормозить. На текущий год он уже определен и составляет 25 процентов. Средний прирост за 2009-2011 годы должен снизиться, чтобы поддержать должный уровень бюджетных сбережений (они позволят изымать избыток валюты с рынка без резкого укрепления рубля), а также несколько охладить перегретый рынок труда.
Если касаться технических аспектов дела, переход к политике таргетирования инфляции в условиях свободного движения капиталов требует отказа от управления валютным курсом, последствия чего для такой экономики, как российская, с высоким удельным весом и экспорта, и импорта в ВВП неоднозначны. По ряду соображений для экономики такого типа более предпочтительным может быть режим валютной привязки (его помимо России придерживаются денежные власти азиатских и большинства восточноевропейских стран) или некий "гибрид" целей по инфляции и обменному курсу. Понимая это, и минфин, и ЦБ постоянно подчеркивают, что механизм таргетирования инфляции будет вводиться постепенно, взвешенно, поэтапно, с учетом особенностей нашей экономики, связанных с колебаниями цен на нефть и притоком валюты.
Однако эти тактические замечания в данном случае не имеют особого значения. Важно, что президент четко выразил свою озабоченность ростом цен и указал на принципиальное наличие инструментов для решения этой проблемы. При этом подчеркнув необходимость сохранения доходов граждан (иными словами, указав, что борьба с инфляцией не должна привести к спаду) и снижения процентных ставок для бизнеса (в данном случае идея понятна, а что касается конкретных движений ставок, то определять их - дело рынка, а не регуляторов).
Инструменты же для стабилизации цен у денежных и финансовых властей действительно имеются, даже и без формального перехода к политике таргетирования инфляции. Это и размеры присутствия регуляторов на внутреннем валютном рынке, и нормы резервирования, и ставки рефинансирования, ну и какие-то еще, обычно не работающие, но создающие видимость активности меры - вроде таможенно-тарифных и антимонопольных. Так что все в этой части вполне внятно и логично, исключая разве лишь инструментальные нюансы, которые по определению являются, что называется, "не царским делом".
Что там, за горизонтом
Кроме того, как уже говорилось, президент поручил разработать долгосрочные механизмы пенсионного обеспечения, гарантировать долгосрочную сбалансированность бюджета и пенсионной системы при любых ценах на нефть и любых возникающих социальных обязательствах. С этой целью, сохраняя трехлетний бюджетный план, который впервые был опробован еще при разработке бюджета на 2007 год, предложено, начиная с 2009 года, проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной трехлетний период формировать с учетом основных параметров бюджетных прогнозов на 15-летний период, а по отдельным направлениям на более отдаленную перспективу.
Чем вызвана такая озабоченность долгосрочной сбалансированностью финансовой и пенсионной систем? Российская экономика в предстоящее десятилетие вступает в период неопределенности, где ей, вероятно, предстоит пережить снижение нефтегазовых доходов, сокращение прибылей компаний, что в свою очередь создает неопределенность с точки зрения темпов роста поступлений от налога на прибыль.
Для поддержания всей системы президент уже предложил активнее использовать средства Фонда национального благосостояния. Из него деньги пойдут и на программу софинансирования пенсионных накоплений - когда на каждый отложенный гражданином рубль пенсионных накоплений государство добавляет, например, столько же. Комментируя это положение послания, Кудрин в свою очередь сообщил, что новые параметры пенсионной системы на долгосрочный период будут представлены в ближайшие месяцы. По его мнению, для решения проблемы недофинансирования и доведения уровня средней пенсии до определенной доли от зарплаты потребуются дополнительные финансовые средства и принятие решений по реформированию единого социального налога, "включая переход на страховые принципы". Потребуется и принятие закона о порядке выплаты накопительной части пенсий - без этого привлечь граждан к вхождению в пенсионную систему вряд ли удастся.
Спорная нагрузка
В этой связи выглядит вполне логичным взвешенный подход послания к вопросу снижения налоговой нагрузки. Правительству поручено в августе этого года определиться по реформе налоговой политики и снижению налогов. Никаких конкретных решений пока нет, в частности, послание не содержит указаний по "больному вопросу" о снижении НДС. Действительно, несмотря на, казалось бы, очевидный "чапаевский" вариант решения проблемы (есть избыточные доходы бюджета, давайте их разделим на всех путем снижения налогов и тем самым простимулируем экономику) на самом деле вопрос не так прост. Основных возражений против снижения НДС (замещения потерь бюджета от снижения этого налога использованием части сберегаемой сегодня нефтегазовой ренты) три.
Во-первых, нынешний размер избыточных доходов бюджета - продукт высоких цен на нефть. Налоговая система (во всяком случае в части налогов, не завязанных непосредственно на внешнеторговую конъюнктуру, таких, как НДПИ и вывозные пошлины по нефти и газу) должна быть стабильной, с чем согласны все эксперты. А при падении цены нефти пришлось бы снова поднять НДС, и это вряд ли правильно. В качестве компромиссного решения можно предложить временный (на период особо высоких экспортных цен углеводородов) возврат (зачет) ранее уплаченного налога. По типу того, как это предусмотрено в обнародованных в январе этого года предложениях Дж. Буша о налоговых возвратах на сумму 130 миллиардов долларов для преодоления последствий ипотечного кризиса в США.
Во-вторых, даже и такое, временное ослабление налогово-бюджетной политики может подорвать сбалансированность бюджета и пенсионного фонда в будущем десятилетии. Сегодня бюджет без нефтегазовых доходов резко дефицитен, дефицитна и пенсионная система. В дальнейшем эти дефициты в связи с изменением демографической ситуации скорее всего будут нарастать. Исчерпание запасов нефти (а они в России в сравнении с остальными основными нефтедобывающими странами и по отношению к объему добычи невелики) без достаточных накопленных к этому времени финансовых резервов может привести пенсионную систему к коллапсу.
По расчетам Кудрина, доля нефтегазового сектора в ВВП составляет сейчас 21 процент, а за три года она снизится до 14,5 процента. При росте экономики в 8 процентов рост добычи нефти составляет порядка 2-3 процентов в год, при этом в последнее время добыча и вовсе не растет, а экспорт нефти снижается.
По данным главы минфина, ранее принятая концепция нефтегазового баланса была направлена на снижение нефтегазовой зависимости. В соответствии с ней в 2011 году от нефтегазовых доходов российский бюджет будет тратить не более 3,7 процента ВВП (в текущем году нефтегазовый трансферт составляет 5,1 процента ВВП). По прогнозу Кудрина, из-за снижения темпов роста добычи нефтегазовые доходы уже в 2014 году будут меньше установленного уровня трансферта, то есть 3,7 процента ВВП. Это означает, что России придется начать расходование резервного фонда, который будет использоваться до 2022 года. Именно на эти 10 лет, по расчетам вице-премьера, приходится несбалансированность пенсионной системы. Стоит, правда, заметить, что все эти расчеты базируются на очень консервативных прогнозах цены нефти в предстоящем десятилетии. Но, с другой стороны, сохранения нынешних цен, и тем более нынешних темпов их повышения, никто не гарантирует.
В-третьих, есть опасность обратного, дестимулирующего влияния снижения налоговой нагрузки на промышленность и село, через укрепление валютного курса. Направив на текущие расходы часть нефтегазовой ренты, правительство уменьшит возможности проведения интервенций на валютном рынке (ныне стерилизуемых бюджетными сбережениями). В этих условиях вырастет импорт, инвестиции, дополнительный импульс получат внутренне-ориентированные отрасли. Все это вроде бы и неплохо, но вот торгуемым отраслям (обрабатывающая промышленность, село) придется совсем туго. К тому же быстрое утяжеление национальной валюты, по опыту других стран, запускает механизмы, потенциально ведущие к валютному кризису в случае изменения внешнеэкономической конъюнктуры.
Приоритеты и технологии
Приоритетные направления расходования бюджетных средств - здравоохранение, образование, научно-исследовательские и конструкторские разработки и транспортная инфраструктура. Дополнительные стимулы развитию этих направлений должна придать и налоговая политика. Здесь, в отличие от "фронтального" снижения нагрузки, предложения есть и вполне конкретные. Президент предлагает за счет снижения налогов простимулировать научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки, ввести специальные налоговые режимы для малого бизнеса, устроить налоговые каникулы для нефтяников на новых месторождениях.
В частности, в 2008 году должно быть реализовано принятое правительством в конце прошлого года решение о переходе федеральных бюджетных учреждений на новые системы оплаты труда с соответствующим финансовым обеспечением этого решения за счет средств федерального бюджета. Объем средств на увеличение фондов оплаты труда должен быть достаточным, в том числе для обеспечения соответствующего уровня дифференциации в оплате труда при вступлении в силу с 1 января 2009 года решения об увеличении минимального размера оплаты труда до 4330 рублей.
В 2009 году средний размер социальной пенсии должен достигнуть величины прожиточного минимума пенсионера, а средний размер трудовой пенсии по старости - превысить прожиточный минимум пенсионера более чем в 1,3 раза.
Не обошло стороной послание и вечного вопроса о повышении результативности расходов бюджетной сферы. Поднять ее эффективность теперь предполагается путем перехода на нормативно-подушевое финансирование на основе государственных заданий.
Наконец, еще один важный вопрос в части развития системы отношений бюджетов субфедерального уровня, которого касается послание, связан с развитием местного самоуправления. Предполагается завершить переходный период в отношениях бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований.
