В штаб-квартире ОБСЕ в Вене 21-22 июля пройдет международный семинар, посвященный практическим аспектам международного наблюдения и содействия выборам. В его работе примет участие представительная делегация экспертов из России.
Наша страна неоднократно выступала инициатором реформ института международного наблюдения. Однако все практические шаги в этом направлении, как Москвы, так и ее партнеров по СНГ, неизменно натыкались на стену "западного непонимания".
После выборов президента РФ представители Финляндии - страны, председательствующей в ОБСЕ, согласились с необходимостью начать переговорный процесс по реформированию института международного наблюдения.
В конце мая 2008 года в Санкт-Петербурге прошло заседание совместной рабочей группы Парламентской ассамблеи ОБСЕ и Межпарламентской ассамблеи СНГ по выработке единых стандартов наблюдения за выборами. На встрече были достигнуты некоторые договоренности. В частности, говорилось о том, что Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ в Варшаве, действующее как ведущее международное экспертное ведомство, должно выполнять технические функции. Политические решения о направлении миссий наблюдения, о принципах их работы и итоговых выводах должен принимать коллегиальный орган, состоящий из уполномоченных представителей различных государств-участников ОБСЕ. Такой коллегиальный орган на пространстве ОБСЕ существует и эффективно действует - это Постоянный совет ОБСЕ.
Однако в итоге эти переговоры были в одностороннем порядке "заморожены". Видимо, за этим скрывалось стремление некоторых "партнеров" организации де-факто сохранить за собой возможности контроля над институтом международного наблюдения. И продолжить с его помощью оказывать влияние на политические процессы в различных странах. В то же время российская сторона не исключает возможности продолжения переговоров по данной проблематике, в том числе с учетом смены руководителя БДИПЧ ОБСЕ.
К семинару ОБСЕ в Вене российские эксперты подготовили пакет предложений по реорганизации международного наблюдения за выборами в государствах-участниках ОБСЕ. Вот лишь часть из них.
Все государства-участники ОБСЕ принимают на себя обязательства приглашать наблюдателей из стран-членов этой организации для "наблюдения за ходом национальных выборов в пределах, разрешенных законодательством". Таким образом, сроки и схемы наблюдения должны определяться в соответствии с национальным законодательством государства, проводящего выборы.
Срок направления приглашения на мониторинг выборов, как правило, должен соответствовать окончанию процедуры регистрации участников выборов. Полномочия международного наблюдателя должны начинаться с момента его аккредитации в принимающем государстве и заканчиваться днем официального объявления результатов выборов.
Обязательства по линии ОБСЕ по проведению международного наблюдения за выборами могли бы включать в себя следующие базовые требования:
Универсальность, когда все государства-участники ОБСЕ будут обязаны приглашать международных наблюдателей на свои национальные выборы, обеспечивать, чтобы национальное законодательство и практика его применения предусматривали единый правовой статус для международных наблюдателей.
Взаимность, при которой участвовать в международном наблюдении за выборами могут представители только тех государств, в законодательстве которых закреплен институт международного наблюдения и в которых сложилась практика приглашения международных наблюдателей на собственные выборы.
Прозрачность, включающая решения о направлении международных мониторинговых миссий на выборы. При этом организационно-структурные критерии их деятельности должны приниматься прозрачно и утверждаться Постоянным советом ОБСЕ как коллегиальным органом ОБСЕ.
Авторитетность. Руководители миссии наблюдателей должны быть авторитетными политическими деятелями, обладающими профессиональным знанием избирательных процессов и уполномоченные решениями коллегиальных органов соответствующих международных организаций.
Профессионализм. Международным наблюдателем может быть только лицо, обладающее достаточными знаниями избирательного права и избирательного процесса, необходимым опытом международного наблюдения. Миссия не должна формироваться из неподготовленных и не прошедших соответствующее обучение лиц (студентов и "политических туристов"). Международный наблюдатель не может быть гражданином государства, проводящего выборы.
Суверенитет. Международное наблюдение за выборами должно проводиться при уважении суверенитета государства, проводящего выборы, при абсолютном соблюдении прав избирателей. Международные наблюдатели должны уважать законы государства, проводящего выборы, а также проявлять уважение к национальным органам власти, включая избирательные органы. И осуществлять свою деятельность таким образом, чтобы она была совместима с уважением и поощрением прав человека и основных свобод. Поэтому ОБСЕ согласовывает с государством, проводящим выборы, формат своих миссий, кандидатуру руководителя миссии, количество участвующих в них международных наблюдателей, сроки наблюдения, другие вопросы, связанные с суверенитетом государства.
Беспристрастность. Международное наблюдение за выборами должно быть беспристрастным по отношению к национальным участникам политической борьбы. В ходе своей работы миссии наблюдателей за выборами не будут вмешиваться в политические и избирательные процессы государства, проводящего выборы. Публичные выступления в СМИ о результатах наблюдения допускаются только после обнародования окончательных результатов голосования и представления доклада Постоянному совету ОБСЕ.
Политическая неангажированность. В ходе своей работы наблюдатели не должны выражать какие бы то ни было предпочтения или оценки по отношению к избирательным органам, органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, участникам избирательного процесса. Они должны воздерживаться от любой деятельности, которая может быть воспринята как оказание предпочтения одному из участников избирательного процесса, воздер живаться от ношения или выставления любой агитационной атрибутики, свидетельствующей о приверженности каким-либо участникам избирательного процесса.
Нацеленность на действенную помощь. Наблюдение за выборами ориентировано на сам процесс и не касается каких-то конкретных результатов голосования. Оно касается результатов выборов лишь в той мере, в какой это связано с их честным и точным объявлением в условиях транспарентности и в установленные сроки. Международные наблюдатели должны немедленно информировать организаторов выборов о всех выявленных ими нарушениях избирательного законодательства как до, так и в день голосования и при подведении итогов.
Для реализации этих требований ключевые решения по организации наблюдения за выборами должен принимать Постоянный совет либо другой коллегиальный орган ОБСЕ, но никак не директор БДИПЧ - "руководитель отдела" организации. Постоянный совет должен утверждать документ, определяющий статус миссии наблюдателей, а также создаваемых в рамках ОБСЕ технических подразделений, обеспечивающих мониторинг выборов.
Ежегодный бюджет на наблюдение, утверждаемый Постоянным советом, должен обязательно включать в себя перечень выборов в государствах-участниках, наблюдение за которыми включено в согласованную с Постоянным советом ОБСЕ годовую программу деятельности БДИПЧ ОБСЕ. В случае принятия Постоянным Советом решения о проведении незапланированного наблюдения за выборами возможно выделение дополнительных финансовых средств из бюджета ОБСЕ. Финансирование миссии наблюдения за выборами, а также содействия выборам не может производиться из иных внебюджетных источников и должно быть подотчетно государствам-участникам.
Миссии наблюдения за выборами должны формироваться на основе широкого представительства всех государств-участников. Количество граждан от одного государства-участника не должно превышать 10 процентов от общего числа членов миссии. Рабочими языками миссии должны стать английский язык и официальный язык (языки) государства, проводящего выборы. Возможно также добавление какого-либо языка в качестве рабочего при условии его широкого распространения в принимающем государстве.
Кандидатуры руководителя миссии наблюдения и его заместителя должны назначаться Постоянным советом ОБСЕ с возможным участием Парламентской ассамблеи ОБСЕ на основе консультаций с государством, проводящим выборы. При этом ни у одного из членов Постоянного совета ОБСЕ не должно быть возражений против предложенных кандидатур.
Руководитель миссии обязан своевременно известить принимающее государство и организаторов выборов о выводах наблюдения за выборами, а также о любых выявленных нарушениях избирательных прав граждан, избирательного законодательства и международных обязательств государства, проводящего выборы.
Для объективной оценки выборов руководитель миссии наблюдения обязан проводить регулярные консультации с официальными представителями принимающего государства с тем, чтобы учесть их мнение по всем фактам, которые будут отражены в предварительном заявлении еще до его обнародования. После объявления официальных итогов выборов глава международной мониторинговой миссии должен передать отчет о наблюдении в первую очередь государству, в котором проводилось наблюдение, а также предоставить его коллективным руководящим органам ОБСЕ. Оценки отдельных членов или группы членов миссий, высказываемые после наблюдения за выборами, могут рассматриваться только как их частное мнение, не носящее официального характера.
Предварительное заключение по итогам наблюдения не должно содержать политических оценок. По сути это - статистический отчет о проделанной миссией работе и собранном материале. Следовало бы также предусмотреть, чтобы по требованию государства, проводящего выборы, после опубликования предварительного заключения руководитель миссии имел право предоставить возможность представителям принимающего государства изучить материалы наблюдения, на основе которых были сделаны выводы.
Государству, проводившему выборы, должна быть предоставлена возможность "ответного слова". Как вариант - включение в качестве приложения к окончательному отчету замечаний и комментариев государства, проводившего выборы.
Нам очень хотелось бы, чтобы разговор в Вене касался конкретных проблем и не ограничивался абстрактными политико-оценочными категориями. Разговор должен идти среди специалистов в области организации электоральных процедур, среди тех, кто знает все нюансы, "сильные" и "слабые" места избирательного процесса.