Поделиться
В январе 2009 года заканчивается период реформирования местного самоуправления и Федеральный закон N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вступит в силу в полном объеме. С каким багажом подходят к завершающему этапу реформы органы местного самоуправления? Была ли она успешной, и можно ли сказать, что основные ее задачи решены? С этими вопросами мы обратились к руководителю проекта направления "Муниципальное экономическое развитие" Института экономики города Людмиле Рагозиной.
- О вступлении Федерального закона N 131-ФЗ в полную силу досрочно, с января 2008 г., отчитались уже 68 субъектов Федерации. Но значит ли это, что местное самоуправление на сегодняшний день действует на большей части территории страны?
- Номинально, "да", по сути же, итоги реформы неоднозначны. Есть серьезные пробелы и в самом законе, который корректировался по ходу. Есть проблемы в практике реализации закона, связанные с тем, что серьезной методической поддержки не было. В итоге регионы вновь пошли каждый по своему пути, хотя данный закон, в отличие от предыдущего, задавал очень жесткие рамки и в области организационно-территориального устройства, и в области разграничения полномочий, и в области наделения органов местного самоуправления ресурсами. Последнее получилось вообще плохо.
-Так состоялась реформа или нет?
-В муниципальных образованиях городского типа скорее - "да". Города в большинстве еще до реформы обладали практикой местного самоуправления, и сейчас, несмотря на проблемы межбюджетных отношений, у них больше возможностей для развития экономической базы, неплохой кадровый потенциал. На мой взгляд, самой большой проблемой городского самоуправления (после решения вопросов межбюджетных отношений, а может даже и в первую очередь!) является проблема выстраивания взаимоотношений органов местного самоуправления с населением, формирование консолидированного местного сообщества, творческий потенциал которого необходимо направить на саморазвитие, недопущение полного огосударствления местного самоуправления. Но это уже другой этап реформы, это, по сути, взросление местного самоуправления и гражданского общества.
-Мы говорим про город, а в селе?
- Что касается сельских поселений, то здесь ситуация неоднозначная. Главным в нынешней реформе было создание такой модели управления на местном уровне, которая бы приблизила к населению органы власти, имеющие возможность (полномочия) принимать решения по самым насущным вопросам его жизнеобеспечения, а также ресурсы для решения этих вопросов хотя бы на уровне минимальных стандартов. Большинство субъектов Федерации все же обеспечили территориальную доступность органов власти к сельскому населению, введя на своих территориях двухуровневую модель местного самоуправления (включая организацию местного самоуправления в сельских поселениях). Но, например, Свердловская, Сахалинская, Калининградская области реализовали преимущественно одноуровневую модель самоуправления по типу городского округа, включив в него помимо крупного города множество мелких городов и сельских поселений. Такой городской округ по площади равен крупному району, и потому реализовать базовый принцип реформы - приблизить органы власти к населению - в нем затруднительно по очень простой и чисто российской причине: из-за плохих дорог и, следовательно, низкого уровня транспортной доступности этих населенных пунктов. Даже создание в последних (бывших городах и поселениях) неких административных структур (подразделений основной администрации) - не выход из положения, так как все решения все равно будут приниматься не ими. Может быть, эту проблему территориальной организации местного самоуправления можно было бы и не упоминать как итог реформы, все же число таких субъектов не велико, но в последнее время в российской практике наметилась тенденция к использованию подобной модели даже теми субъектами Федерации, где местное самоуправление сформировалось уже на поселенческом уровне. В середине 2007 года произошло объединение поселений с преобразованием в городские округа Губкинского и Старооскольского муниципальных районов Белгородской области. В Московской области нашумела попытка превратить в городской округ Одинцовский муниципальный район с утратой статусов уже действующими муниципальными образованиями - городскими и сельскими поселениями. И таких примеров все больше.
- В чем тут подоплека?
- Истинная причина происходящего - борьба районов за ресурсы поселений, которые в этом случае утрачивают все права муниципального образования, а сельское население одномоментно превращается в городское (только без объема и качества городских услуг и уже без сельских льгот!).
Что касается доступности услуг на селе, то здесь ситуация еще хуже. Начиная с 1990-х годов, когда развалились совхозы и колхозы, содержавшие инфраструктуру для предоставления услуг сельскому населению, изменилась демографическая ситуация, во многих селах закрылись клубы, библиотеки, спортзалы, а сейчас уже и дошкольные учреждения и в ряде мест - школы. Районные органы власти не могли содержать всю переданную и брошенную социальную инфраструктуру в селах, поэтому сохранили в основном то, что аккумулировалось в райцентре (школы, дома культуры, спорткомплексы, досуговые учреждения, райбольницы). Отсюда началась деградация села. Ну какая трудолюбивая молодая семья, даже если она и захотела бы остаться и работать на селе, согласится жить в населенном пункте, где нет ровным счетом ничего? В принципе реформа местного самоуправления и была нацелена на то, чтобы не только вернуть органы власти на село, но и дать стимул к возвращению услуг и повышению комфортности проживания в сельских населенных пунктах. Однако сами по себе услуги не вернутся, даже если там и появятся органы власти. Надо, чтобы власть обладала необходимыми полномочиями, умением и хоть какими-то средствами, чтобы запустить процесс организации предоставления услуг. А вот с ресурсами у сельских муниципалитетов неважно, хотя многие регионы в 2007 году уже имели профицитные бюджеты. Однако проблема эта очевидна только для экспертов и практиков (муниципалов) и совсем не очевидна для чиновников минфина, которые считают, что денег в регионах сегодня достаточно, надо только эффективнее ими управлять.
- А разве не так?
- Дело как раз в том, что возможности муниципалитетов по развитию экономического потенциала своих территорий и расширению налогооблагаемой базы очень и очень незначительны. Сегодня это всего два местных налога - на имущество физических лиц и земельный. Но, во-первых, они плохо собираются из-за проблем с регистрацией налогоплательщиков. Во-вторых, ситуацию усугубила административная реформа, в результате которой налоговые органы заметно сократили численность своих служб, став еще менее доступными для налогоплательщиков и органов местного самоуправления. В итоге, по данным минфина, доля земельного налога в структуре доходной базы муниципалитетов в 2007 году составила всего 3,3 процента, а налога на имущество физических лиц - 0,3 процента. Понятно, что при таком объеме местных налогов самостоятельность местного самоуправления остается голубой мечтой. Кроме того, такие местные налоги не везде даже потенциально могут быть эффективны. Они продуктивны в муниципальных образованиях с высокой плотностью заселения. В северных же регионах с огромными полупустынными территориями, где земля наиболее дешева, а имущество (квартиры) собственники просто бросают, выезжая на "материк" из-за дороговизны содержания, эти налоги почти не работают.
- Но проблема ведь не только в двух худосочных налогах?
- Нет, конечно. Тут много чего еще недодумано. Например, закрепленные за муниципалитетами доходы мало связаны с производственной деятельностью предприятий и организаций, находящихся на их территории (прибыль, стоимость имущества, производство подакцизных товаров), а значит, у муниципалитетов нет особой заинтересованности в развитии местной экономики (хотя это всеми и декларируется). Муниципалитеты фактически отстранены от процедур кадастровой оценки земли, а у сельских муниципалитетов нет реальной возможности распоряжаться землей. Росстат не предоставляет муниципалитетам достоверные сведения о деятельности малого бизнеса, который должен быть реальным источником их развития, а прав и средств на проведение сплошных статистических обследований малого бизнеса у самих муниципалитетов нет.
Далее все просто. Раз материально-финансовая база незначительна, то нет и реальных возможностей для перспективного социально-экономического планирования, невозможно вкладывать средства в приоритетные направления, по факту развивать услуги, повышать их качество, то есть делать все то, что заложено в концепции реформы местного самоуправления.
Чтобы получить эффективное местное самоуправление, государство должно наконец разобраться с его финансовой обеспеченностью. На эти грабли оно наступает уже во второй раз. Первый - в рамках реформы местного самоуправления в середине 1990-х годов. Но тогда это был действительно трудноразрешимый вопрос в силу неразграниченности полномочий и огромного количества нефинансируемых мандатов. Сейчас эти проблемы в основном решены.
- Что же тогда действительно мешает?
- Эксперты сходятся во мнении, что пока не будет осуществлена оценка объемов расходных обязательств муниципалитетов и на ее основе не будут определены минимальные местные бюджеты, а также не будут внедрены и не заработают механизмы стимулирования заинтересованности муниципалитетов в развитии своей экономической базы, эту проблему не решить.