В этом году в России начала внедряться принципиально новая система тарифного регулирования для распределительных сетевых компаний, которая в скором будущем полностью изменит принципы и идеологию работы естественных монополий. Она основана на методике доходности на задействованный капитал - RAB (от англ. regulatory asset base - регулируемая база задействованного капитала).
Какой ожидается эффект от внедрения RAB, как будет организована работа сетей и регулирующих органов, об этом корреспонденту "Российской газеты" рассказал руководитель Федеральной службы по тарифам Сергей Новиков.
Российская газета: Сергей Геннадьевич, с чем связано решение о переводе электросетевых компаний на новую систему тарифообразования?
Сергей Новиков: Объем накопленных нерешенных вопросов в энергетике и в частности в сетевом комплексе достаточно велик. Вы знаете, что инвестиционные потребности компаний растут каждый год, количество заявок на присоединение, на строительство новых сетей не уменьшается. Переход на новое тарифное регулирование - это способ привлечь инвестиции в отрасль и качественно улучшить ее работу. Внедрение RAB - установка премьер-министра России Владимира Путина, которую он обозначил в своем программном выступлении перед Госдумой 8 мая 2008 года. Были зафиксированы основные принципы, необходимые для привлечения частного капитала в сети: это гарантии возвратности вложенных средств, а также увязка надежности и качества обслуживания потребителей с уровнем тарифа.
РГ: Какие недостатки действующей системы тарифообразования подтолкнули к внедрению системы RAB-регулирования?
Новиков: Действующая сейчас система тарифообразования основана на принципе "затраты плюс". Ежегодно регулятор проводит полную проверку затрат сетевой компании и на основании этого утверждает определенный уровень тарифа. Через год компания возвращается и все повторяется. Тариф устанавливается ежегодно на основе затрат, которые смогла подтвердить регулируемая организация. Как вы понимаете, сетевые компании при таком регулировании заинтересованы в том, чтобы включить в тариф как можно больше денег, и не мотивированы на снижение издержек. При этом потребитель остается где-то за кадром: ни качество обслуживания, ни показатели бесперебойности не влияют на то, сколько он должен заплатить за электроэнергию.
Новая система тарифного регулирования была разработана ФСТ с участием основных министерств и ведомств, а также экспертов Федеральной сетевой компании и "Холдинга МРСК". Она строится на основе лучшего мирового опыта в области государственного регулирования естественных монополий, отличается от модели "затраты плюс". В нее заложены экономические стимулы, которые должны полностью изменить идеологию и мотивацию работы регулируемых организаций.
РГ: Как отразится изменение системы тарифного регулирования сетевых компаний на тарифах для конечных потребителей?
Новиков: Переход на другую методологию регулирования позволяет избежать резкого ценового скачка при обеспечении необходимого объема инвестиций. Период, в течение которого потребитель участвует в оплате инвестиций, фактически растягивается на 35 лет. То есть при кратном росте вложений в сети нет кратного роста тарифа на передачу. Да, он вырастет. Но это вполне приемлемые темпы роста, причем учитывая, что сети в конечном тарифе на электроэнергию сегодня занимают в среднем по стране процентов 27, то влияние на тариф действительно несущественное. Применение метода сглаживания, который у нас раскладывает товарный продукт на несколько лет, привело к тому, что в частности по Тверской области рост тарифа планируется в размере 26% при росте товарной продукции Тверьэнерго в районе 60%. Если бы мы не применяли сглаживание, то рост тарифа там был бы порядка 80-90%.
Новая система тарифного регулирования поощряет компании снижать издержки. Она предполагает, что экономия от снижения операционных издержек не будет исключена регулятором из тарифа следующих периодов, а может быть использована компанией на собственное развитие в течение следующих пяти лет. А вот спустя пять лет тариф для компании на сэкономленную величину снижается и выгода от повышения эффективности работы сетевой организации переходит к потребителям.
РГ: Вы упомянули о том, что RAB-регулирование предполагает другой уровень социальной ответственности. Можно немного подробнее остановиться на этом моменте?
Новиков: RAB-регулирование предполагает зависимость платы за услуги сетевых компаний от качества оказываемых услуг, то есть привязку выручки компании к показателям надежности энергоснабжения и качества обслуживания потребителей. До конца текущего года должна быть разработана и принята методика оценки качества обслуживания потребителей и привязки этого показателя к тарифам. В соответствии с ней к выручке компаний и будут применяться повышающие или понижающие коэффициенты в зависимости от результатов сравнительного анализа работы распредсетей.
С внедрением RAB меняется основной источник инвестиций для развития сетей. Переход на новый метод регулирования предполагает существенное сокращение платы за присоединение и перенос инвестиционной нагрузки в тариф на передачу при достаточно умеренных темпах его роста. Начав внедрение RAB сейчас, мы действительно будем готовы в 2011 году, как определено действующим законодательством, сократить плату за присоединение к сетям для новых потребителей до стоимости строительства линии от существующей сети до энергопринимающего устройства заявителя. Это еще один важный плюс для потребителя.
РГ: Изменится ли роль регулирующих органов при внедрении RAB?
Новиков: Безусловно. Ситуация, когда плата за услугу начинает зависеть от обратной связи, от качества и надежности предоставления этой услуги, открыто указывает на начало модернизации системы государственного регулирования тарифов. Фактически мы сейчас переходим от регулирования субъекта естественной монополии к регулированию правоотношений, которые возникают между поставщиком услуги и ее потребителем. Такого рода задачи являются новаторскими в российской системе регулирования. С точки зрения всех процедур и норм права это колоссальные качественные изменения, которые серьезным образом меняют требования не только к регулируемым компаниям, но и к органам регулирования.
В условиях новой системы регулятору необходимо не только контролировать качество работы сетевых организаций, но и принимать правильные, взвешенные и адекватные решения по параметрам RAB. Решения регулирующих органов влекут за собой мгновенную реакцию рынка и, как следствие, влияют на стоимость капитала для регулируемых компаний и объем инвестиций. То есть региональные энергетические комиссии по сути являются такими же участниками процесса привлечения инвестиций, как и сетевые компании. Задача компаний - показать инвесторам надежность вложения средств и эффективность своей работы, а решениями регулятора будут определяться гарантии или риски возврата капитала для инвесторов. Таким образом, и сети, и регулирующие органы находятся в своего рода связке, цель которой - сделать вложения средств в отрасль максимально низкорисковыми, ведь это в интересах и сетей, и потребителей.
РГ: Почему нельзя было обеспечить переход на новую систему тарифного регулирования раньше?
Новиков: По ряду объективных причин органы исполнительной власти всех уровней и сами сетевые компании оказались готовы к такому переходу только в этом году. До 2006 года говорить об отдельном регулировании сетевого комплекса, основанном на методах доходности на вложенный капитал, было бессмысленно просто из-за структурных ограничений. Отсутствовали сами организации, по отношению к которым регулирование должно применяться. В 2006 году завершилось разделение энергокомпаний по видам деятельности, после чего понадобилось время для формирования межрегиональных распредсетевых компаний. Во втором полугодии 2007 года они были сформированы в той конфигурации, в которой существуют сейчас. Одновременно с организационными изменениями шел процесс проработки нормативной базы и необходимых для внедрения RAB методик.
Кроме того, было еще одно базовое законодательное ограничение. Компании не могли использовать независимую оценку активов для целей регулирования по методу доходности на вложенный капитал, а стоимость активов по бухгалтерскому и налоговому учету у компаний сильно разнится и не отражает адекватную оценку. С этой проблемой столкнулись не только мы, но и сетевые компании других стран, которые переходили к тарифному регулированию на основе доходности на вложенный капитал. Проблема была преодолена в ноябре минувшего года подписанием Федерального закона N 250, который снимал это ограничение для сетевых компаний. Это вторая краеугольная веха, которая позволила перейти к RAB-регулированию. Я думаю, что в других отраслях это будет происходить примерно таким же образом.
РГ: Сегодня на новые тарифы уже перешло несколько распределительных сетевых компаний. Какими темпами будет продвигаться дальнейшее внедрение RAB?
Новиков: В 2008 году было внедрено 3 пилотных проекта (пока готовился номер, правлением ФСТ России были приняты аналогичные решения еще по трем распределительным сетевым компаниям). В течение 2009 года мы будем продолжать работу по переводу компаний на новую систему тарифного регулирования: для того чтобы они могли включаться в новую систему в течение года, а не только до начала годового периода регулирования, сейчас готовятся соответствующие поправки в постановление N 109 "О ценообразовании в отношении тепловой и электрической энергии в РФ". В 2010 году мы ожидаем переход на RAB Федеральной сетевой компании.
Более того, уже есть поручение, пусть и без жестких сроков, касающееся перевода на RAB жилищно-коммунального комплекса. Несмотря на, казалось бы, крайне серьезную ситуацию и общее отношение к этой сфере как к чему-то предельно проблемному, среди тех поручений правительства, которые нам сейчас даны, и поручений, которые только обсуждаются, есть внедрение новых принципов регулирования в ЖКХ, прежде всего в теплоснабжении и водоснабжении. Рассматривается переход на новую систему регулирования и газоснабжения. Теперь только вопрос времени, когда формализованные методики появятся в практике регулирования других инфраструктурных отраслей.