Как оценить, насколько эффективна деятельность региональных органов исполнительной власти? Методологические трудности такой оценки известны (вклад разных структур неодинаков, эффект их деятельности нередко носит отлаженный характер и т.п.) и уже не раз обсуждались и в широкой прессе, и в научных изданиях. Но к желанному единодушию эти дискуссии пока не привели.
Между тем за рубежом апробированы и активно используются довольно простые инструменты оценки и - особо подчеркнем! - самооценки деятельности госорганов. В частности, в 2004 году в странах Европейского союза был принят документ "Common Assessment Framework (САF)", представляющий из себя набор опросных панелей, раздельно - по итогам основной и обеспечивающей деятельности. В зависимости от результативности выводится тот или иной балл: 0 - оценка не производилась, 1 - оценка проводилась и выявлены негативные тенденции, 2 - незначительный прогресс, 3 - существенный прогресс, 4 - достигнуты высокие результаты. Считается, что регулярная оценка своей собственной работы создает у органа исполнительной власти постоянный стимул к совершенствованию.
Ожидалось, что вакуум на этот счет в России заполнит Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденная правительственным постановлением в апреле этого года. Отныне регионам необходимо ежегодно представлять доклады с плановыми и достигнутыми показателями, характеризующими деятельность органов исполнительной власти в девяти сферах экономического и социального развития.
Долгожданный методический акт вызвал резонные вопросы и очевидные после анализа ответы. Для начала: подобный документ необходим? Вне всяких сомнений, особенно в период формирования "жестких" бюджетов. Показатели выбраны правильно? В целом - да, хотя их состав выглядит чрезмерно обширным (295!). Является ли документ методикой оценки? Вряд ли, скорее регламентом сбора максимально полной информации для его проведения. Будет ли он полезным и практичным? Сомнительно, поскольку связан со значительными трудозатратами и даже дополнительными расходами (в частности, на проведение социологических опросов), но позволяет лишь сводить информацию о показателях, а не оценивать комплексно, в привязке к бюджетным расходам результаты деятельности органов исполнительной власти, тем более сопоставлять их в различных регионах. Можно ли будет вынести суждение об эффективности органов власти на основании этих показателей? Проблематично, поскольку мы имеем дело как раз с тем случаем, когда количество (длинный список показателей) не перерастает в качество (близкую к достоверной оценку эффективности).
В самом деле, какие однозначные оценки возможны, если, например, в разделе "Здравоохранение и здоровье населения" показатель "Смертность населения в трудоспособном возрасте" улучшился, а показатель "Удовлетворенность населения медицинской помощью" постоянно снижается.
Один существенный нюанс: в документе сказано, что Минрегион России позаботится о дополнении и в дальнейшем определит методику расчета интегральных рейтингов оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Но следов методики в открытом доступе, в том числе и на официальном сайте министерства, обнаружить до сих пор не удалось.
Не дождавшись четких рекомендаций из федерального центра, отдельные регионы предложили и даже внедрили свои модели оценки эффективности деятельности исполнительных органов. Показателен, на наш взгляд, опыт Республики Татарстан.
Еще в 2000 году здесь в качестве основного метода государственного регулирования экономики республики было принято индикативное управление. В связи с этим утвердили индикаторы оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения Татарстана, городов, районов и предприятий, а министерству экономики РТ поручили ежегодно определять пороговые значения таких индикаторов. Ответственность за реализацию каждой функции возложена на исполнительные органы государственной власти, один из которых назначается центром ответственности (координация действий, методологическое руководство, ответственность за реализацию функции в целом), другие - участниками реализации функции (ответственность за выполнение части функции). Индикаторы с их пороговыми значениями и служат критериями оценки результата.
Возможно, именно сейчас, в условиях кризиса, имеет прямой смысл не дожидаться "правильных" решений из федерального центра, а обсудить и распространить уже имеющийся опыт оценки эффективности деятельности исполнительной власти. Без достоверных результатов такой оценки невозможно провести оптимизацию бюджетных расходов на всех уровнях.