Остались считаные дни до того, как главный финансовый документ страны ляжет на стол президента. О профиците на 2010-й и последующие два года речи не идет, так что жить придется по средствам. Хотя, обещают в минфине, все расходы, направленные в первую очередь на социальные статьи, будут сохранены. Тем более что у России появился шанс не выходить на рынок внешних займов благодаря росту цен на энергоносители на мировых рынках. Но конъюнктура не всегда бывает благоприятной, поэтому рассчитывать приходится все-таки на свои силы. С просьбой прокомментировать, из чего складываются доходы российского бюджета и что следует ожидать россиянам в новом году, "Российская бизнес-газета" обратилась к заместителю министра финансов РФ Татьяне Нестеренко.
- Татьяна Геннадьевна, каковы предполагаемые основные источники доходов на будущий год?
- Структура доходов не претерпела больших изменений за исключением, пожалуй, одного - в федеральный бюджет со следующего года не будет поступать ЕСН (единый социальный налог). Он отменен, и вместо него в Пенсионный фонд будут отчисляться страховые платежи. Основную массу доходов в федеральном бюджете составляют налог на добавленную стоимость, налог на добычу полезных ископаемых, таможенные пошлины и акцизы. В прошлом году 8,2% доходов формировалось за счет налога на прибыль, сейчас доля этого налога значительно сократилась, поскольку ставка налога, зачисляемая в бюджет субъектов, увеличилась, а в федеральный - уменьшилась. Так что наряду с подоходным налогом налог на прибыль стал бюджетообразующим для региональных бюджетов.
- Минфин часто упрекают в том, что, для того чтобы задушить инфляцию, деньги выделяются по большей части во второй половине года. И бюджетополучатели не успеют потратить средства. Как будет решаться эта проблема?
- По этому поводу существует полное недопонимание, которое построено на каких-то мифах. Развеять, может быть, я их не смогу, но уточнить некоторые позиции постараюсь. Напомню, что бюджетополучатели - это те, кто осуществляет расход от имени публично-правового образования. Они на самом деле являются частью правительства, или частью субъекта РФ, или частью муниципалитета. Начиная с органов исполнительной власти, заканчивая бюджетным учреждением - вот это бюджетополучатель. Федеральные бюджетополучатели осуществляют расход по договорам, заключенным от имени Российской Федерации. Так вот, у бюджетополучателей денег-то вообще нет. Никогда. Бюджетополучателю в декабре месяце доводятся лимиты бюджетных обязательств. Что это такое - это объем прав на принятие договора от имени публично-правового образования и прав на его оплату.
У каждого бюджетополучателя открыт счет в казначействе, на котором учитываются эти права. В рамках этих прав бюджетное учреждение может заключить договор, а когда наступит у него обязательство по договору на оплату выполненных работ или оказанных услуг, оно приходит в казначейство и только передает платежное поручение на оплату. Казначейство, со своей стороны, произведя проверку на соблюдение бюджетного законодательства, осуществляет перевод средств по представленному платежному поручению со своего единого счета, который принадлежит Российской Федерации, но операции на нем может совершать только Федеральное казначейство.
Если в бюджете предусмотрены ассигнования на новую программу, которую правительство только собирается принимать, то и лимиты бюджетных обязательств никому не доводятся. Бюджетные ассигнования просто блокируются до того времени, пока не будет принято соответствующее решение, кому права на принятия договоров по конкретной программе довести в целом и на какие цели. Таких заблокированных ассигнований немного. В начале года они, может быть, и составляют 5 процентов от общих сумм. А все остальные лимиты бюджетных обязательств доводятся в декабре года, предшествующего планируемому. Дальше начинаются процедуры закупок для государственных нужд, которые организует в пределах доведенных прав конкретный бюджетополучатель.
В основном на этом этапе бюджетного процесса и закладываются основы кассового исполнения бюджета. Если в ведомствах нет хорошо отлаженной системы закупок, то процесс этих закупок может тянуться до конца года. Хотя, замечу, что если бюджетополучатель уверен, что у него в определенном финансовом году будут предусмотрены бюджетные ассигнования в определенном объеме, он заранее может начать готовить размещение заказов, а заключать договоры по мере получения лимитов бюджетных обязательств. А приступать к этой работе только в начале очередного финансового года значит затягивать процесс исполнения бюджета, так как с момента подготовки конкурсной документации до реального исполнения контракта существует большой лаг по времени.
Конечно, не обвиняя своих коллег, я не буду говорить о том, что в министерствах не очень расторопно работают, но, понимаете, все-таки информация о том, что деньги специально не доводятся с целью обеспечения макроэкономической стабильности, в том числе сдерживания инфляции, это совсем не соответствует действительности. Минфин, наоборот, заинтересован в том, чтобы оплата обязательств, которые приняты в пределах установленных ассигнований, проходила более ритмично, своевременно, чтобы деньги начинали поступать в экономику раньше. Они же возвращаются в бюджет в виде налогов. Но плохая организация - это одна из причин. Другие, субъективные, заключаются в том, что поздно выходят нормативные документы, без которых невозможно исполнить те или иные положения закона о бюджете.
- Почему тогда большая часть расходов приходится на конец года?
- Существует и ряд объективных причин. Равномерно (в прямом смысле) расходовать средства практически невозможно. Скажите любой семье - равномерно расходуйте средства. Не получится. Деньги нужны на отпуск, на какую-то крупную покупку.
Нельзя, например, равномерно растянуть ассигнования, которые связаны с тушением лесных пожаров, потому что леса горят в определенное время. Наряду с этим существуют абсолютно постоянно повторяющиеся сезонные расходы. Например, заработная плата. Ее объем увеличивается летом и в декабре. Летом средства идут на выплату отпускных учителям, в декабре разрешается получить досрочную заработную плату за январь. И если в январе мы получаем только аванс, то в декабре мы получаем зарплату за ноябрь, аванс за декабрь и полный расчет за декабрь. Плюс к тому в декабре обычно платятся и досрочные пенсии. И так повторяется каждый год. И мы ничего не можем сделать. Это сложившаяся практика.
Сколько раз, собирая министерства и ведомства, мы задаем им один и тот же вопрос: почему вы так все медленно осваиваете бюджетные ассигнования? Минфин заинтересован в том, чтобы деньги быстрее ушли в экономику, чтобы они вошли в платежную банковскую систему, чтобы они позволили обернуться и вернулись к нам в виде налогов. Это нормальная позиция. Мне кажется, что сдвиги по этому вопросу есть, но более точно планировать кассовый план все участники бюджетного процесса еще не научились.
- Цены на нефть опять пошли в рост. Это означает, что федеральный бюджет получит дополнительные доходы. Будут ли они потрачены в текущем году или перейдут на 2010 год?
- В целом у нас нефтегазовые доходы могут перевыполняться от ожидаемой оценки на 54 млрд рублей, а ненефтегазовые - на 28 млрд рублей от той ожидаемой оценки, которая была заложена в момент формирования бюджета 2010 года. От параметров, учтенных в федеральном законе о федеральном бюджете на 2009 год, нефтегазовых доходов ожидается больше на 795 млрд руб., а ненефтегазовых меньше на 712 млрд рублей. Принимать решение о том, чтобы направить эти средства в текущем году, да еще в конце года, было бы неправильно. Принять-то решение несложно. Его надо суметь исполнить. Взять, к примеру, вопросы, связанные с закупками. Нужно пройти целый цикл процедур, довольно длительных по времени. Гораздо важнее иметь средства на едином счете бюджета в новом финансовом году. С другой стороны, превышение доходов позволяет нам изменить тактику заимствования на финансовых рынках и сделать многое чего другого в 2010 году. Проиндексировать, например, зарплату бюджетникам.
- В бюджете нынешнего года цена на нефть была заложена на минимальном уровне. В связи с ростом цен на мировых рынках к концу года сумма доходов от нефти окажется более высокой. Будут ли учтены эти допдоходы в нынешнем бюджете или они перейдут на 2010 год?
- Нефтегазовые доходы текущего года могут быть больше первоначальной оценки на 2009 год на 54 млрд рублей, а не нефтегазовые - на 28 млрд рублей. Принимать решение о том, чтобы пустить эти средства на допрасходы в текущем году, да еще в конце года, было бы неправильно. Взять, к примеру, вопросы, связанные с закупками. Нужно пройти целый цикл процедур, довольно длительных по времени, с тем, чтобы успеть использовать дополнительные ассигнования. Гораздо важнее иметь необходимые средства в новом году. Превышение доходов позволяет нам отсрочить заимствования на финансовых рынках и сделать много чего другого в 2010 году. Проиндексировать, например, зарплату бюджетникам.
- Удастся ли устранить диспропорции между заработной платой федеральным и региональным служащим?
- В Послании президента РФ поставлена задача - привести в соответствие численность парламентариев в субъектовых представительных органах власти. Но ответить на этот вопрос в целом я, пожалуй, не смогу. Это ведь очень тонкая материя. Мы все-таки федеративное государство. А вопросы субъектов - это вопросы их компетенции. Особенно тех субъектов, кто не претендует на дотации из федерального бюджета. Что касается остальных, которые получают значительные объемы финансовой помощи и при этом повышают оплату своих государственных служащих, мне кажется, что это действительно позиция ненормальная. И надеюсь, что по этому поводу будут приняты адекватные меры.
Система оплаты труда федеральных госслужащих еще и увязана с денежным довольствием военнослужащих. Поэтому любой перекос в этих системах оплаты в принципе невозможен. Даже если будет принято решение резко сократить число чиновников и за счет этого поднять зарплату, сделать это будет сложно, потому нам сразу же придется принимать решение по военнослужащим. А поскольку сейчас проходят серьезные процессы реформирования численности и структуры Вооруженных сил, то хрупкий сложившийся баланс между системой оплаты труда госслужащих и военнослужащих придется сохранять. И это не дает нам возможности повысить заработную плату. А у субъектов нет таких увязок, они более свободны. Да и не все исчисляется зарплатой. Жилье, детские садики, детский отдых и другие составляющие социального пакета госслужащего субъекта РФ бывают гораздо привлекательнее.
- Раньше были сберегательные займы для населения. Предусматриваются ли подобные меры в будущем?
- С 1995 по 2000 год было выпущено 32 серии облигаций Государственного сберегательного займа на сумму в 35 млрд рублей. При этом на изготовление бланков облигаций требовались значительные средства бюджета, так как они печатались с соблюдением всех требований для изготовления защищенной полиграфической продукции. Плюс к тому купонные выплаты по данным облигациям были значительно выше, чем по другим видам госбумаг, что приводило к росту расходов на обслуживание долга, в результате было принято решение о прекращении такого рода выпусков. Тем не менее у населения возможность вложиться в государственные бумаги есть. Все ценные бумаги Российской Федерации могут приобретаться всеми инвесторами без исключения. Для этого инвестор должен заключить договор с профессиональным участником рынка ценных бумаг, который является дилером на рынке.
- Для движения в этом направлении необходимо устоявшееся доверие к правительству и к власти вообще. У нас есть историческая и экономическая память. Она живет у большинства граждан, которые испытали потерю вкладов в банках, страховых сбережений и т.д. Элементы недоверия очень сильны у большинства населения. А ведь деньги населения являются одним из самых мощных источников для инвестиций. Так что этот инструмент, наверное, нужно разрабатывать, но он требует очень высокой степени доверия со стороны населения.