Поделиться
Наделение функциями органов власти хозяйствующих субъектов - одна из болезненных проблем российского бизнеса. ГУПы получают "в подарок" прерогативу государства - запрещать и контролировать. Если в 2008 году Федеральная антимонопольная служба возбудила 28 дел в отношении подобных хозяйствующих субъектов, то в 2009-м - уже 72 дела. Можно ли бороться с этой болезнью, спросила "РБГ" у руководителя управления ФАС России по Москве Владимира Ефимова?
- В антимонопольном законодательстве существует запрет на наделение хозяйствующего субъекта функциями власти. Чем это вызвано?
- Когда орган власти наделяет того или иного хозяйствующего субъекта либо разрешительной функцией, либо контрольной, на рынке складывается следующая ситуация. Группа хозяйствующих субъектов работает на рынке, конкурирует между собой, а одна компания, которая является точно таким участником этого рынка, вдобавок осуществляет еще и контроль за своими конкурентами. Получается, что эта компания сама по себе уже получает огромное конкурентное преимущество и может оказывать воздействие на своих конкурентов. Поэтому запрет в законодательстве содержится, и мы этой проблеме уделяем большое внимание.
Ярким примером является дело, рассмотренное нашей службой, в отношении Ростехнадзора. Нарушение заключалось в наделении подведомственных учреждений (ФГУ "ЦЛАТИ") функцией предварительного согласования разрешительной документации, подаваемой участниками рынка в Ростехнадзор.
Компании, которые оказывают воздействие на окружающую среду (сбросы, выбросы как в атмосферу, так и в воду), а это практически все компании, должны получить соответствующие лимиты и разрешение на осуществление сбросов и выбросов. Для этого необходимо подготовить экологическую документацию, обосновывающую необходимые лимиты, их расчет и утвердить все это в Ростехнадзоре. Ростехнадзор же ввел обязанность предварительно получить согласование документации, причем на платной основе, в подведомственной ему организации. Указанная документация разрабатывается специализированными организациями, которых на рынке более 3000, и самими ФГУ "ЦЛАТИ". Рассказывать о том, как проверялась документация конкурентов, думаю, смысла нет. Равно как и объяснять, почему многие организации стали обращаться за разработкой соответствующих документов непосредственно в ЦЛАТИ.
По этому делу мы выиграли все суды, и сейчас данные функции исполняются исключительно самим Ростехнадзором.
- Это пример федерального учреждения, наделившего ФГУ властными полномочиями. Муниципальные органы, наверное, тоже грешат этим?
- Таким примером является дело в отношении правительства и департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы, которые своими решениями передали исполнение целого ряда государственных функций, связанных с реализацией городских программ по социальной ипотеке и "Молодым семьям - доступное жилье", подведомственным департаменту ГУПам и учреждениям. Те, в свою очередь, мало того что выполняли эти функции за денежное вознаграждение, так еще и получили гарантированный спрос на свои услуги по сделкам с недвижимостью.
В настоящий момент мы проводим проверку деятельности остальных департаментов и подведомственных им предприятий, в том числе в строительном комплексе, где, по имеющейся у нас информации, ряд согласований нужно получать как раз в ГУПах - "Гормост", "Мосгортранс", "Моссвет" и ряде других.
- Они уже дрожат в преддверии ваших проверок?
- Думаю, может быть, успеют даже исправиться до момента возбуждения нами дел. Этот вопрос, кстати, обсуждался на одном из последних заседаний правительства города. С докладом выступал руководитель Комитета по государственным услугам. По результатам обсуждения было принято решение о ревизии переданных госфункций подведомственным предприятиям и о проведении работы по их передаче органам исполнительной власти города.
Это проблема, о которой неоднократно говорил председатель правительства России, связанная с огромным количеством промежуточных организаций, в которые необходимо сбегать, прежде чем обратиться в сам орган власти. Именно об этом речь и идет. Помимо того что они могут осуществлять контроль за другими участниками рынка, они выступают еще и неким предварительным звеном, которое собирает деньги с граждан перед обращением в орган власти. Взамен выдавая справки, заключения, выписки, которые зачастую вообще не предусмотрены действующим законодательством, но введены либо нормативными актами, в данном случае правительства Москвы, либо нормативными актами самих департаментов правительства Москвы.
Но самое страшное, что подобные действия органов власти в большинстве случаев приводят к созданию искусственных административных барьеров, которые непременно сказываются на темпах экономического развития, снижают инвестиционную привлекательность регионов и страны в целом.
- Органы власти организуют этих "деток" для того, чтобы зарабатывать?
- Возможно, это один из способов, в том числе и заработать. Так как организация, назначенная органом власти для выполнения той или иной работы либо оказания той или иной услуги, получает гарантированный спрос. Речь идет главным образом о ситуациях, когда в соответствии с действующим законодательством для обращения в орган власти необходимо подготовить определенный пакет документов либо соответствующий пакет документов необходимо согласовать в органе власти. Часто мы сталкиваемся с ситуацией, когда нормативным актом органа власти определен конкретный исполнитель по подготовке всех необходимых документов. При подаче документов, оформленных иным исполнителем, заявители часто сталкиваются со множеством проблем. Понятно, что в данной ситуации организация, назначенная органом власти, будет более эффективной и прибыльной.
Подобное нарушение было выявлено нами в том же деле в отношении департамента жилищной политики и жилищного фонда, когда исполнителем по юридическому сопровождению сделок по купле-продаже квартир в рамках реализуемых программ был назначен один из ГУПов, который взимал за сопровождение сделки пять процентов от остатка по льготному кредиту, предоставленному правительством города. Это существенно выше, чем средняя рыночная стоимость услуг риелтора. Причем риелтор взимает эту сумму один раз при заключении договора, а данный ГУП делает это ежегодно. Представьте, вы хотите купить мясо, а вам: сначала купите мясорубку. Вы говорите: мясорубка у меня уже есть. А вам в ответ: иначе мясо вам не продадим. Примеров таких можно миллион привести. Когда народ получает льготную квартиру, необходимо заключить договор. Но для начала вам предложат зайти в ГУП и заплатить пять процентов от стоимости квартиры. Только тогда с вами будет заключен договор. Не сделаете этого - до свидания.
- На каких рынках, в каких отраслях чаще всего встречаются такие нарушения?
- В социальной сфере и строительстве. То есть в тех сферах, которые связаны с получением разрешений и согласований. Органы власти используют любую возможность, чтобы разгрузить себя от работы.
- Как такие действия органов власти влияют на граждан, бизнес, общество в целом?
- Негативные последствия таких нарушений налицо. Гражданам, да и юридическим лицам приходится обращаться за согласованиями в несколько мест, вдобавок зачастую приходится заплатить за "ненужные справки" либо заплатить за оказанные услуги в несколько раз дороже, чем это стоит на рынке. На мой взгляд, такие действия органов власти главным образом подрывают доверие к самим органам власти.
- На каких рынках сейчас проводится расследование ФАС?
- Как я уже говорил, мы проводим мониторинг функций всех департаментов города, но особое внимание будет уделено сфере строительства, так как количество согласований и их сроки в данной сфере превышают аналогичные показатели большинства субъектов Российской Федерации и те, что установлены федеральным законодательством.
После выявления нарушений мы сразу возбуждаем дело о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам которого выдаем предписание об устранении выявленных нарушений - административных барьеров, ненужных согласований.
- Значит ли это, что некоторые ГУПы перестанут существовать?
- Либо перестанут существовать, либо будут вынуждены работать в рыночных условиях. Хотя, с нашей точки зрения, унитарные предприятия хоть и являются коммерческими предприятиями, вредны для конкуренции. Дело в том, что указанные организации получают ничем не обоснованные конкурентные преимущества. Им безвозмездно предоставляется государственное имущество, созданное на средства налогоплательщиков. Они не тратят никаких усилий, ни копейки на то, чтобы эти основные средства создать. И, соответственно, они не мотивированы на эффективное использование этого капитала. По сути, имущество унитарных предприятий оплачивают своими налогами граждане, которые потом еще вынуждены оплачивать и их услуги. На мой взгляд, это неэффективное использование государственного имущества.