Постановлением правительства с 6 мая до 1 февраля 2012 года приостановлена публикация сведений о доходах от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ФНБ). Данные о поступлении и расходовании нефтегазовых доходов бюджета и их зачислении в эти фонды будут закрыты до 1 января 2013-го. Не надо искать топор под лавкой. В данном случае таким образом юридически оформлен финансовый факт. Доходы в фонды и так уже не зачисляются с прошлого года, пополнение их в ближайшие годы не планируется, не действует и механизм распределения нефтегазовых доходов, так что ничего нового при всем желании на эту тему не скажешь. Но возможно, это "засекречивание", преследующее, как и любая цензура, благую цель - не травмировать публику данными, из которых она способна по недомыслию извлечь совершенно ложные выводы, положит начало и более серьезному делу - реформированию порядка использования нефтегазовых фондов бюджета в целом.
А так ли уж он нужен?
Порядок использования нефтегазовых доходов, предложенный первой же моделью Стабфонда в 2004 году, многим сразу показался чрезмерно жестким, скроенным без оглядки на меняющиеся условия. Он базировался на некой "цене отсечения" нефти, доходы от превышения которой должны сберегаться. Тестирование кризисом подтвердило нереалистичность предпосылок, положенных в основу этой и последующих, более тонких алгоритмов распределения нефтегазовых доходов. С переходом в прошлом году к дефицитному бюджету от них фактически пришлось отказаться. Соответствующие статьи Бюджетного кодекса приостановлены, и довольно мало надежд на то, что к былому скоро удастся вернуться.
Одна из причин - резкое старение населения в ближайшие 10 - 15 лет и неизбежный рост расходов на пенсии и медицину. Маловероятно, что бюджет в этот период снова станет профицитным. Конечно, возможно все, что не исключено. Можно, скажем, довести страховые сборы (кaк бывший ЕСН, но без регрессивной шкалы) процентов до 70 от фонда оплаты труда. Правда, непонятно, многого ли найдется охотников платить их при таких ставках. Но главное даже не в этом - смысла в возвращении к прежнему порядку очень немного.
Зачем понадобились резервные фонды? Прежде всего они были призваны сыграть роль "смирительной рубашки" для малоискушенных российских властей, с тем, чтобы удержать их от проциклического увеличения расходов в период высокой, как тогда казалось, конъюнктуры нефтяных цен и в конечном счете - предотвратить повторение сценария 1998 года.
Тестирование кризисом
Изменения, произошедшие с начала кризиса, выявили, как мне кажется, бессмысленность (или, выражаясь более политкорректно, ограниченную применимость) трех вещей.
Первое - фиксирование нефтегазового трансферта как процента ВВП. Напомним, нефтегазовый трансферт - это та часть нефтегазовых доходов - вывозных пошлин и НДПИ, которая направляется на текущие расходы бюджета. Начиная с 2007 года в бюджетах, включая последний, скроенный еще в "мирное время", на 2009 год, где ожидался профицит и который на ходу пришлось править, доля нефтегазовых доходов, направляемых на текущие нужды, ограничивалась 5% ВВП. Все, что больше этого уровня, полагалось сберегать;
Второе - выделение в составе сбережений отдельного Резервного фонда, ограниченного 10% ВВП. Он должен был поглощать колебания доходов бюджета, связанные с перепадами цен на нефть, а заодно - и вызываемые скачками этих цен колебания курса рубля;
Третье - номинирование средств фондов в иностранных валютах, причем с заданными нормативами их распределения по этим валютам.
Почему все это лишено большого смысла? Вот сейчас по ситуации надо бы пополнять нефтегазовые фонды - ведь цена нефти высокая. Однако нынешний бюджет расползается, в частности, из-за резко выросших трансфертов в государственные внебюджетные фонды и бюджеты субфедеральных уровней. Потребности в бюджетных расходах довольно живо меняются. Условно-расчетная цена барреля нефти, при которой мог бы быть сбалансирован бюджет, выросла, по моим подсчетам, с 41 долл. в 2007 году, до 105 в нынешнем (и это - не только из-за кризиса и падения поступления ряда других налогов). Что соответственно меняет нагрузку на использование нефтегазовых доходов.
Для того чтобы сформировать нефтегазовый трансферт в размере 5% ВВП, в нынешнем году было бы достаточно 50 долл. за барр., и, стало быть, при прежнем порядке распределения нефтегазовых доходов что-то осталось бы и для сбережения. Некоторые экономисты предлагают так и поступить, профинансировав дефицит бюджета ростом выпуска облигаций. По их мнению, это закрепило бы механизм ослабления зависимости экономики от нефтяных доходов, который начал складываться до кризиса, и способствовало бы укреплению бюджетной дисциплины. Возможно, в теории это и правильно. Однако продолжать искать источник покрытия дефицита и одновременно накапливать фонды, ограничивая нефтегазовый трансферт 5% ВВП, это, пожалуй, было бы чересчур даже для всезнающих депутатов, принимающих бюджет, не говоря уже о более широких слоях населения.
Что касается Резервного фонда, то он по замыслу должен был срезать перепады в текущем платежном балансе. Однако практика показала, что на перепады в цене нефти реагирует не только текущий баланс, но и в гораздо большей степени потоки капитала. Так что защитником от курсовых колебаний этот фонд в недавнем кризисе не стал и не мог стать.
ФНБ по замыслу призван оптимизировать суммарный объем расходов бюджета за долгосрочный период с учетом исчерпаемости запасов нефти и газа. Экономические модели, на которых основано накопление фондов благосостояния, предписывают резервировать в финансовых активах часть выручки от экспорта нефтяного богатства до момента исчерпания ресурсов, с тем, чтобы будущие поколения (когда закончится нефть и Россия экономически как территория "выйдет на пенсию") могли в какой-то мере вести жизнь рантье на проценты с накопленных за рубежом вкладов. Если говорить более детально, то ненефтегазовый профицит до и после исчерпания запасов нефти должен оставаться примерно постоянным, из чего и вытекает рекомендация удерживать примерно постоянный уровень нефтегазового трансферта по отношению к ВВП.
Правда, это только теория. На практике же быть абсолютно уверенным, что доходы от зарубежных финансовых активов полностью заместят со временем в бюджете доходы от эксплуатации нефтяного богатства довольно сложно, если не сказать - наивно. Несмотря на хорошие кредитные истории суверенов, в чьих инструментах размещаются сбережения, будущий пенсионер (кредитор, сберегатель) всегда рискует. Да и чисто философски не факт, что исторический островок капитализма с его фондами и процентами просуществует еще сколько-нибудь значимый срок, а не утонет в океане коммунистических и каких-либо еще альтернативных формаций.
Наконец, стремление учитывать часть накопленного профицита бюджета именно в зарубежных валютах, обязанное своим происхождением, главным образом, депутатам Госдумы, это - типичный случай, когда "хотели как лучше", в данном случае - застраховать накопления бюджета от инфляционного обесценения. Но получилось то, что получилось. С одной стороны, рубль, как выяснилось, может иногда и укрепляться, и этот триумф национальной валюты теперь минфину приходится учитывать как курсовые потери. А, с другой - и это главное, при ближайшем рассмотрении выясняется: подобные страховки ничего не приносят бюджету, кроме дополнительной мороки с бухгалтерией. Ведь прибыль ЦБ, в том числе и от размещения валютных резервов, и так на 3\4 принадлежит минфину, и при желании довести "национализуемую" в бюджет долю хоть до 100% не составило бы большого труда. Так что, с точки зрения финансирования бюджетного дефицита этот отдельный учет в валюте нефтегазовых сбережений ровно ничего не дает.
Что на смену?
Вероятно, альтернативой должно стать дерегулированное использования нефтегазовых доходов бюджета. Следует просто перейти к планированию бюджетных расходов, исходя из меняющейся ситуации. Хотя властям в переходные времена уместно было бы ограничивать себя фиксированным размером ненефтегазового дефицита (с поправкой на фазу цикла).
Профицит бюджета при этом не нужно накапливать в валютной форме, да и накапливать вообще (то есть придавать какое-то особое значение его учету). Отход от жестких правил при планировании использования нефтегазовых доходов и отправка идеи суверенных нефтегазовых фондов в утиль повышает требования к уровню ответственности и компетентности финансовых властей. Но, в конечном счете, более гибкая система может оказаться эффективнее.
Если есть желание все же иметь суверенный инвестиционный фонд для чуть более доходных, а значит - из более рискованных и менее ликвидных вложений за рубежом, чем это принято для чисто монетарных резервов (такую задачу, напомним, ставил президент еще в прошлогоднем Послании Федеральному Собранию), то его можно сформировать, отделив для этого часть валютных резервов ЦБ. При этом не привязываться к нефтегазовым доходам бюджета и состоянию бюджета в целом. Все же сейчас, после всего, что мы наблюдали полтора последних года, должно уже появиться понимание, что движение валютных резервов у нас вовсе не однозначно связано с бюджетной ситуацией.
Образцом может служить подход Китая, образовавшего в 2007 году суверенный фонд благосостояния China Investment Corp. именно на таких принципах, с активами, составлявшими на начало прошлого года порядка 300 млрд долл. Очевидно, и нам для решения чисто монетарных задач сдерживания скорости изменения курса рубля при спекулятивных и панических атаках на него, весь объем резервов держать в ликвидной малодоходной форме вряд ли нужно. На сегодня это уже 450 млрд долл., и они, вероятно, еще вырастут из-за сильного торгового баланса. И какую-то их часть можно безбоязненно передать в инвестиционный фонд.