Федеральный закон N 261 "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности..." требует от всех регионов, муниципалитетов, государственных компаний и бюджетных учреждений составления программ по энергосбережению и повышению энергоэффективности. Есть ли сегодня эти программы и каково их качество? Этот вопрос мы задали Алексею Толстику, директору департамента финансово-экономического анализа Центра развития государственно-частного партнерства.
- Что сейчас в России понимается под энергосбережением?
- В целом, энергосбережение как получение прибыли на экономии потребителя в России пока развивается не столь активно. Одновременно в это понятие сегодня включает вопросы обновления оборудования, например, в топливно-энергетическом хозяйстве города, которое происходит естественным образом в соответствии с производственным планом. Понятно, что это не в чистом виде энергосбережение, а скорее процесс, связанный с производственным циклом, например, котельной. Кроме того, есть некая подмена и в том, что бюджетные расходы, например, на стандартные программы капитального ремонта, стали называть программами энергосбережения. Но, по сути, кроме названия ничего не изменилось. Категория "энергосбережение" сегодня максимально расширена, и это не способствует развитию специальных инвестиционных механизмов в этой сфере, таких как энергосервисный контракт.
- Насколько реально выглядит перспектива привлечения внебюджетных инвестиций в сферу энергосбережения?
- Вопрос неоднозначный. Если мы говорим о коммерческом секторе, частных предприятиях, то они уже давно инвестируют в энергосберегающие технологии. Более того, первые энергосервисные компании появились еще в 1996 году. В отличие от бюджетного сектора, для частных предприятий понятен даже механизм действия энергосервисных контрактов, перформанс-контрактов, всех инструментов, прописанных в федеральном законе. Больше проблем с бюджетным сектором, прежде всего с социальной сферой. Государственные бюджетные учреждения - школы, детские сады, поликлиники - находятся, что вполне естественно, в поле действия бюджетного кодекса, закона о размещении государственного заказа, закона о защите конкуренции и т.д. Т.е. они достаточно жестко ограничены. Даже в случае получения экономии на платежах за электроэнергию существующая система не позволяет эти платежи свободно расходовать, в том числе на выплаты инвесторам.
- А может быть, законов не хватает?
- Существующая бюджетная система полностью ориентирована в части социальной сферы и госучреждений на "давальческий" механизм финансирования. То есть на механизм финансирования по фиксированному бюджету, который планируется на год и выбирается госучреждением с минимально возможной инициативой. Хотя определенные подвижки в этом направлении наметились, и с 2011 года в России начнется реформа госучреждений, спорная реформа, но свободы в распоряжении собственными средствами у учреждений определенно прибавится. С позиции энергосбережения это определенно позитивный сдвиг, привлекать внебюджетные инвестиции станет теоретически возможно.
- Какие есть проблемы с реализацией ФЗ N 261?
- Проблем достаточно. Например, закон предполагает разработку региональных программ энергосбережения. К сожалению, с одной стороны, этот закон в определенных моментах прямого действия. Он устанавливает четкие сроки, обязательства регионов, в частности, по разработке региональных программ. С другой стороны, в условиях сжатых сроков, ограниченных бюджетных ресурсов и отсутствия реальных механизмов привлечения внебюджетного финансирования у нас в России зачастую делается не очень качественный продукт. Мы с коллегами по Центру развития ГЧП изучаем программы энергосбережения и видим, что они недостаточно комплексные, скорее "местечковые". С кем-то смогли договориться, понять, что можно сделать в ближайшее время с энергетическими активами, с тепловым хозяйством, - это и составляет основу программы. Системности как таковой нет. И второе - нет системности на федеральном уровне. Энергетическая стратегия России до 2030 года тоже в какой-то степени сконцентрирована вокруг крупных общегосударственных активов нефтяного, газового сектора, энергетической системы страны. Но она не содержит локальной стратегии по развитию отраслей энергетики в отдельно взятых регионах. Не видно четкого макроподхода к региональным энергетическим системам. Где можно развивать альтернативные виды энергетики, ветроэнергетику, солнечную энергетику, какие регионы должны питаться за счет гидроресурсов, какие за счет теплоэнергетики? Матричные, принципиальные параметры не определены. И в этой ситуации каждый регион в программах энергосбережения ставит приземленные, приближенные к уже действующим производственным программам цели.
Кроме того, ФЗ N 261 предусматривает выпуск огромного числа подзаконных нормативно-правовых актов, которые на сегодняшний день не разработаны даже на 30 процентов. Это ведет к тому, что инструменты, закрепленные в законе, на практике пока не начали действовать.
- Говоря о бюджетном финансировании энергосберегающих мероприятий, насколько будут эффективны региональные программы энергосбережения?
- Отмечу две основные проблемы. Повторюсь про отсутствие федеральной стратегии для регионов, на которую можно было бы ориентироваться. И второе, в такой ситуации начинается лукавство со стороны регионов, когда под понятие "энергосбережение" заводятся некие понятные вещи вроде капитального ремонта школ, детских садов, поликлиник. Меняется только название, а суть остается прежней. Мы ни одной образцовой региональной программы в Центре пока не видели.
- Есть ли разница между этими программами энергосбережения в дотационных регионах и в регионах, которые не сидят с протянутой рукой?
- Дотационные регионы более открыты, готовы к инвестиционным моделям реализации мероприятий в сфере энергосбережения. Понятно, что бюджетные средства у них существенно ограничены. В то же время энергосбережение, повышение энергоэффективности - если брать жилой сектор, например, - процесс, который оказывает влияние на жизнь каждого человека, на повышение качества его жизни. Политические дивиденды могут быть колоссальными. Поэтому регионы с дефицитным бюджетом готовы в большей степени идти на диалог с банками, с инвесторами. Что касается бюджетообеспеченных регионов, то они пытаются в основном идти по стандартной, отработанной схеме бюджетного финансирования энергосберегающих мероприятий. В Москве характерный пример по энергосбережению - капитальный ремонт жилого фонда, выполняемый на средства городского бюджета.
- Вы можете назвать регионы, где очень эффективно проходит программа энергосбережения, и регионы, в которых она даже не начиналась?
- Не ошибусь, если скажу, что в большинстве регионов серьезно в том формате, в котором ставит задачу президент, нигде системно работа еще не началась. Но это не значит, что этим вообще не занимались. В Москве, например, в течение последних, наверное, пяти лет уже принимаются программы энергосбережения. И в ряде регионов такая же ситуация. Можно говорить о пилотных регионах, например, Тюменской области, которая пытается первой разработать и реализовать те модели, которые заложены именно в ФЗ N 261. Много усилий для реализации пилотных проектов прикладывает Проектный офис по энергосбережению при Комиссии при президенте по модернизации и технологическому развитию экономики России. На этой площадке реализуются пилотные проекты в Пермской, Ярославской, Нижегородской, Рязанской областях, республиках Башкортостан, Удмуртия, Хабаровском, Красноярском, Алтайском, Краснодарском крае и др.
- Готова ли банковская система, финансовые институты к активному включению в процесс, или драйвером выступает исключительно правительство?
- Банки и финансовые институты начинают реагировать постепенно на постановку сверху задачи реализации энергосберегающих мероприятий в стране. Основные инструменты внебюджетного финансирования, банковского финансирования, в том числе энергосервисные контракты, предполагают прежде всего нормативно-правовое закрепление гарантий инвестора и соответственно всего механизма. Это то, что на сегодняшний день правительством, как исполнительным органом власти, до сих пор не сделано. Хотя уже многие банки - Сбербанк, например, - создают подразделения, связанные с экологической эффективностью и энергосбережением. В целом финансовый сектор готов и ждет адекватного отклика со стороны административных структур и заинтересованного бизнеса.
- А технологические компании готовы реализовывать все запланированные мероприятия?
- Ситуация не такая плохая. Хотя правильно в ней выделить два аспекта. Первый - это наличие инжиниринговых и подрядных структур, которые смогут выполнить необходимые работы. Второй - это формирование кластера отечественных производителей энергосберегающего оборудования. Что касается второго вопроса, ситуация не такая радужная, превалируют, к сожалению, иностранные производители. Но уже сейчас есть структуры по производству энергосберегающего оборудования в России. Что касается подрядчиков, то с начала 90-х годов работают достаточно крупные подрядные структуры, которые имеют колоссальный опыт начиная с энергетического аудита и заканчивая монтажом и подрядными работами по реализации энергосберегающих мероприятий.
- Насколько вообще энергосбережение может стать драйвером для отечественной экономики? Почему столько внимания сейчас уделяется этой проблеме?
- Задача энергосбережения важна в целом для снижения энергоемкости ВВП. Сегодня мы знаем, что грядет либерализация рынка электроэнергетики, газа, растут коммунальные тарифы. Понятно, что энергетическая эффективность становится уже ключевым вопросом конкурентоспособности нашей промышленности и внутри страны, и вне. Кроме того, надо понимать, что кумулятивно сформировался уже достаточно серьезный инвестиционный потенциал этой отрасли. На сегодняшний день, по оценкам экспертов, это от 200 до 300 миллиардов долларов. Это инвестиционная емкость на четыре года с периодом окупаемости в пределах 4-5 лет. Это само по себе порядка 20 процентов ВВП. Понятно, что мы говорим о максимальной планке, абсолютной величине. Но тем не менее энергосбережение может стать достаточно серьезной инвестиционной сферой, в которую пойдут реальные средства - банковские, частные, бюджетные, на базе которой можно будет создать рабочие места и производственные активы.
Справка "РБГ"
27 ноября 2009 года вступил в силу Федеральный закон N261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ". Нормативный акт устанавливает основные принципы регулирования потребления электроэнергии с тем, чтобы повысить ее эффективность и, в том числе, стимулировать экономию потребления энергоресурсов, а также предусматривает внесение изменений в существующее законодательство (о техническом регулировании, жилищное, градостроительное, налоговое и т.п.), для обеспечения применения правил энергосбережения.