Юлия Орлова: Понимание субъектами РФ сущности ГЧП отличается от мировой практики

ГЧП, то есть государственно-частное партнерство, на устах у многих. Еще бы, по мнению отечественных экономистов, именно такие взаимоотношения бизнеса и власти должны решить существующие проблемы в инфраструктуре и поднять на новый уровень ее развитие.

Об особенностях развития ГЧП в регионах мы спросили у директора департамента развития региональной инфраструктуры Центра развития государственно-частного партнерства Юлии Орловой.

- Как вы оцениваете состояние ГЧП в регионах?

- Однозначно можно говорить, что государственно-частное партнерство на данный момент переходит из обсуждения в формат практической реализации, но с российской спецификой. Федеральные трансферты на региональные проекты сокращаются, а дефицит регионального бюджета, а также финансовый кризис заставляют искать внебюджетное финансирование. Понимание субъектами РФ сущности ГЧП, безусловно, отличается от мировой практики, где обязательными условиями являются разделения рисков между бизнесом и властью при реализации инфраструктурных проектов на основе бюджетных и внебюджетных инвестиций.

Оценить состояние государственно-частного партнерства можно по трем критериям: наличию проектов, уровню развитости законодательной базы для их реализации и функционированию специализированных структур. Что касается самих проектов, то речь пока идет о так называемых квазиГЧП проектах. В апреле 2010 г. Центр развития ГЧП завершил исследование, в котором оценивалось состояние ГЧП в регионах Центрального федерального округа. Была собрана информация от региональных администраций, проведен опрос 27 экспертов регионального и федерального уровня. Выявлен интересный факт. К механизмам государственно-частного партнерства относят все, что угодно: правовые конструкции, источники финансирования, совместные предприятия, выставки, ярмарки и прочее. Основным инструментом ГЧП представители региональных администраций считают Инвестиционный фонд РФ.

На Инвестфонд возлагают большие надежды. Средства фонда - это те же бюджетные деньги, получить которые не так просто. По данным аналитической записки "Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах РФ на условиях ГЧП" на период 2008-2009 гг., одобренной коллегией Счетной палаты РФ, очевидно, что средств на все проекты не хватит. В 2008-2009 гг. в Минрегионразвития России поступило 53 заявки более чем от 30 субъектов РФ, запрашиваемая сумма средств фонда была около 26,3 млрд рублей, по факту выделили около 2 млрд рублей. То есть подход регионов, ориентированный преимущественно на получение средств из фонда, нужно менять. Тем более в условиях кризиса, когда необходимые суммы для модернизации изношенной инфраструктуры можно и нужно привлекать, как это принято во всем мире, из внебюджетных источников.

- Какие регионы больше всего продвинулись в правильном направлении?

- С точки зрения понимания, что же такое ГЧП, безусловно, из регионов ЦФО выделяются Ярославская, Тверская, Московская области. Их взгляд соответствует мировой практике, но в российских реалиях при реализации длительных инфраструктурных проектов с трудом можно действовать так, как это принято в развитых странах.

С точки зрения существующих подходов к реализации проектов можно выделить Москву и Калужскую область. В Москве успешно используется модель BOOT, на основе которой частный инвестор строит объект, эксплуатирует, причем в период эксплуатации объект находится в собственности инвестора. Объекты инфраструктуры являются стратегически значимыми для государства и по определению не могут быть переданы в собственность частного инвестора.

Также механизмы ГЧП использовались в Москве при строительстве станции "Мякининская" Митинско-Строгинской линии Московского метрополитена, введенной в эксплуатацию в декабре 2009 г. Существует множество и других примеров использования механизмов ГЧП в столице.

Калужская область выделяется из общего списка наличием эффективно работающей организации ОАО "Корпорация развития Калужской области", которая успешно реализует проекты в рамках крупного проекта "Развитие инфраструктуры индустриальных парков Калужской области: формирование кластера производства автомобилей и автокомпонентов".

- Какие проекты, на ваш взгляд, наиболее перспективны?

- На данный момент основная доля проектов, находящихся в стадии реализации, приходится на строительство жилых объектов. На втором месте стоит жилищно-коммунальное хозяйство, водо- и теплоснабжение, мусоропереработка и очистные сооружения.

В числе пяти стратегических векторов экономической модернизации России президент РФ выделяет повышение энергоэффективности и внедрение систем энергосбережения. Текущая ситуация в регионах говорит об острой необходимости решения данной задачи в самое ближайшее время, что возможно только на основе государственно-частного партнерства.

- Какие проблемы являются препятствием для привлечения внебюджетного финансирования для региональных/ муниципальных ГЧП проектов?

- Катастрофически не хватает квалифицированных кадров. Отсюда и проблема: с одной стороны, много интересных проектов, с другой - неспособность регионов подготовить проект таким образом, чтобы он был понятен и привлекателен для инвесторов и кредитных организаций.

Следующая проблема - конфликт интересов между региональными и муниципальными образованиями. Далее - традиционная привычка получать бюджетные средства, ожидание директивы сверху зачастую являются основными факторами, сдерживающими развитие ГЧП. Часто существующие специальные органы, координирующие деятельность по реализации инвестиционных проектов, работают неэффективно, что также является препятствием для привлечения инвестиций в регион.

- Предпринимают ли регионы в ситуации ограниченности бюджетных средств, попытки создать условия для привлечения средств сторонних инвесторов и кредитных учреждений для развития своей инфраструктуры?

- Да, предпринимают. Во Владимирской и Ярославской областях созданы ГЧП центры по модели Внешэкономбанка. Интересная модель, но здесь основой являются региональные администрации, в составе которых создаются координационные советы и рабочие органы для развития ГЧП. Так, в Брянской области при областной администрации существует инвестиционный совет, отвечающий за инвестиционную политику, в Калужской - при губернаторе работают различные общественно-консультационные советы, во Владимирской предусмотрено создание коллегиального органа - Межведомственной комиссии по рассмотрению вопросов реализации инвестиционных проектов на территории области.

- Достаточно ли существующего инвестиционного законодательства для осуществления успешных ГЧП проектов в регионах?

- Представители федеральных органов власти считают, что регионального законодательства достаточно и принятие регионального закона "Об участии субъекта РФ в государственно-частном партнерстве" будет положительным фактом для региона. Регионы же считают, что необходима разработка и внедрение федерального закона о ГЧП. Проекты реализуются, значит, для некоторых из них собственного инвестиционного законодательства вполне достаточно. Конечно, это все-таки квазиГЧП проекты. 25 июня сего года среди регионов ЦФО Ивановская стала первым регионом среди субъектов РФ в ЦФО, принявшим региональный закон.

- Что это за закон?

- Закон "О государственно-частном партнерстве в Ивановской области". Документ нацелен на то, чтобы создать все условия для развития ГЧП в регионе, привлечь частные инвестиции, обеспечить эффективное использование имущества, находящегося в собственности региона, создать новое имущество для реализации приоритетных направлений развития экономики и социальной сферы. В целом по РФ сейчас принято около 15 таких законов.

Опыт Санкт-Петербурга, где такой закон работает с 2005 г., является наиболее показательным и успешным. Кстати, в рамках XIV Международного экономического форума в Санкт-Петербурге было подписано концессионное соглашение по Орловскому тоннелю.

- Что необходимо для развития ГЧП в России?

- Организовать взаимодействие заинтересованных сторон для обмена практическим опытом реализации проектов на основе концессионных соглашений и других механизмов ГЧП. Очень полезным может стать создание тематического интернет-портала и специализированного журнала для своевременного информационного обмена и предоставления инвесторам информации о возможностях инвестирования в те или иные проекты. Центр на данный момент работает над этим вопросом. Также необходимо в рамках экспертного сообщества сформулировать поправки в концессионное законодательство и представить их в ГД РФ, создать "проектные площадки", которые позволят объединиться экспертам и представителям администрации на региональном уровне для совместной разработки и реализации проектов.

- Как вы считаете, что могло бы способствовать построению эффективного взаимодействия между бизнесом и региональной властью?

- Нужны специальные институты развития, так называемые проектные площадки, которые будут объединять в одном месте государство, бизнес, консультантов, финансово-кредитные институты. Регион получает доступ к ресурсам финансовым и интеллектуальным. Инвестор и финансово-кредитные институты - к интересным инфраструктурным проектам. В настоящее время при поддержке региональных администраций и бизнес-структур центр учреждает региональные центры развития ГЧП в субъектах РФ, основной функцией которых являются подготовка и структурирование таких проектов. Отличие такой структуры заключается в ее гибкости и отсутствии бюджетного финансирования.