В текущем году Федеральная служба по финансовым рынкам разработала большое количество законопроектов, которые либо уже приняты и вступили в законную силу, либо находятся на рассмотрении в министерстве юстиции и Государственной Думе. О том, какими целями руководствуется служба, меняя законодательство на финансовых рынках, "РБГ" спросила у заместителя руководителя ФСФР России Александра Синенко.
- Александр Юрьевич, чем руководствуется ФСФР при планировании своей законопроектной деятельности?
- Особое внимание мы уделяем соблюдению двух принципов - вниманию к деталям, там, где это требуется, и максимальному упрощению процедур, связанных с вмешательством государства в те или иные экономические отношения. К примеру, по нашему мнению, права инвесторов и акционеров, а также профессиональных участников рынка ценных бумаг должны быть предельно четко прописаны. Через регламентацию прав и обязанностей мы вносим ясность в процедуры и устраняем потенциальные конфликтные ситуации. Кроме того, если субъект будет четко осознавать свои законодательно закрепленные права, это позволит ему в случае необходимости самостоятельно обращаться за судебной защитой, без обжалования в административном порядке. С другой стороны, мы последовательно упрощаем регулирование процедур эмиссий ценных бумаг, представления отчетности, раскрытия информации - всего того, что неоправданно увеличивает издержки инвесторов, препятствует развитию бизнеса.
- Учитывается ли вами в процессе законотворческой деятельности мнение заинтересованных лиц?
- Для нас очень важно достичь взаимопонимания между нами, как разработчиками законопроектов, и теми, на кого данный проект будет распространять свое действие.
Именно поэтому еще на стадии разработки закона необходимо привлекать к обсуждению проектов широкий круг лиц. В этом мы убедились на собственном опыте. Недавно был подписан закон о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, общественное внимание к нему, особенно после первого чтения в Государственной Думе, было огромным. Президентом РФ, как вы помните, было поручено ФСФР России доработать проект с учетом мнения всех заинтересованных сторон. Диалог между нами и представителями средств массовой информации, профессиональными участниками, эмитентами стал просто необходимым условием движения вперед.
- И как проходило обсуждение проекта, все ли было гладко?
- Для обсуждения этого законопроекта был организован целый ряд встреч, рабочих групп в Государственной Думе, на которых мы пытались найти общие точки соприкосновения по наиболее острым вопросам, и в жарких спорах рождалось взаимопонимание. Хотя в начале нашей совместной работы ощущалось скорее недоверие, нас подозревали в попытке ограничения свободы слова, вмешательства в профессиональные правила, чрезмерном усилении давления на бизнес. Мы в свою очередь также исходили из того, что наши оппоненты не желают существенно менять что-либо. Нам казалось, что мы-то в теме, не одну собаку на этом деле съели! В общем, не просто было отказаться от стереотипов. Однако пришлось преодолеть собственный юридический снобизм, прислушаться к аргументам. Соответственно, и наши коллеги убедились в том, что проект закона направлен исключительно на предотвращение нарушений, связанных с использованием инсайдерской информации и манипулированием рынком, а эти цели и задачи предопределяют введение специфических правил и ограничений. В результате этого непростого процесса были найдены конструктивные решения, которые удовлетворили всех. Вот реальный пример эффективности взаимодействия с общественностью при подготовке проектов законов! Сейчас мы видим, как активно идет общественное обсуждение проекта закона "О полиции". Представляется, что такую практику необходимо только приветствовать.
- Подписание закона о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком - знаковое событие, которого ждали более 10 лет. Этот закон был необходим для построения в России Международного финансового центра?
- Действительно, появление этого закона - наиболее значимое событие на российском финансовом рынке в текущем году. Этот закон очень долго ждали, его опасались, к нему было приковано большое внимание. В прессе, еще раз напомню, было много дискуссий, и, как мне кажется, его основные положения достаточно хорошо известны широкому кругу заинтересованных лиц.
Но вот на что хотелось бы обратить внимание. По понятным причинам в первую очередь всех волнует вопрос наказаний. По моему глубокому убеждению, данный закон посвящен тому, что нужно делать с инсайдерской информацией, как ее раскрывать, в какие сроки, а также то, какие ограничения накладываются на субъекта, владеющего инсайдерской информацией. Этот закон прежде всего является регулятивным и только во вторую очередь вводит систему защитных и охранительных мер. К примеру, в США в определенный день уполномоченное лицо докладывает о каком-то важном экономическом параметре. Эта информация существенным образом влияет на поведение инвесторов. Важно, что все узнают эту информацию одновременно и будут иметь равный доступ к ней. В законе об инсайде такой механизм прописан, и именно через подобные нормы мы пытаемся системным образом урегулировать эти вопросы. Закон предусматривает, что должно быть предпринято для того, чтобы инсайдерская информация была своевременно раскрыта, и как сделать так, чтобы ею не воспользовались единичные заинтересованные лица. В этом же ключе необходимо рассматривать обязанность инсайдеров уведомлять о сделках с ценными бумагами своего эмитента. Санкции же, предусмотренные законом, являются дополнительным сдерживающим фактором, который призван повлиять на поведение тех или иных лиц. Ну и, конечно же, наведение порядка в сфере организованных торгов, создание эффективного механизма противодействия использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком является необходимым условием формирования в России самостоятельного конкурентоспособного финансового рынка мирового значения.
- Как будет складываться правоприменение этого закона? Что будет дальше?
- 30 июля закон об инсайде был опубликован, через 180 дней, то есть 27 января будущего года, он вступает частично в силу. В эти полгода ФСФР разработает около десяти подзаконных актов, которые и будут составлять наряду с нормами федерального закона правовое регулирование вопросов использования инсайдерской информации и манипулирования рынком. В настоящее время составлен план, и мы уже понимаем объем работы и сделаем все от нас зависящее для того, чтобы в течение шести этих месяцев проекты актов были подготовлены. После этого мы направим их в министерство юстиции на регистрацию. После вступления нормативных актов в силу последующие шесть месяцев отводятся на то, чтобы все субъекты, на которых распространяется действие этого закона, привели свою деятельность в соответствие с законодательными нормами в полном объеме. Такая модель, на мой взгляд, создает достаточно мягкий, комфортный режим применения закона. У участников рынка будет время его изучить и подготовиться.
- Какие законопроекты могут быть одобрены до нового года?
- У нас есть определенные ожидания. Как вы знаете, в течение лета были одобрены и направлены в Государственную Думу два очень важных законопроекта - об ответственности должностных лиц хозяйственных обществ и о технических эмиссиях. Первый проект закона посвящен детальной регламентации прав и обязанностей руководителей хозяйственных обществ, его задача - уточнить границы, очерчивающие пределы их правомерного поведения. По сути, мы предлагаем законодательно усовершенствовать отношения между наемными руководителями и владельцами бизнеса, определив правила поведения для руководства и предоставив цивилизованный и эффективный механизм защиты прав собственников путем взыскания убытков с руководителей при нарушении ими этих правил. Второй проект призван максимально упростить процедуру эмиссии ценных бумаг, отказаться от обязательности государственной регистрации выпусков ценных бумаг в тех случаях, когда это излишне. Это ускорит привлечение инвестиций, не снижая при этом надежности обеспечения прав владельцев ценных бумаг. Еще одно следствие применения в будущем данного законопроекта - высвобождение государственных служащих, переориентирование их на такие важные задачи, как разработка проектов нормативных актов, правоприменение. Кстати, по нашему глубокому убеждению, чем реже бизнес будет общаться по незначительным поводам с представителями государства, тем лучше для всех, это реальный путь устранения самих условий, провоцирующих ряд негативных явлений, включая коррупцию. Помимо этого работаем над проектом закона, который обеспечит появление на российском финансовом рынке института независимых директоров. Очень интересный закон. Его основная задача в том, чтобы четко определить круг лиц, которые могут быть избраны независимыми директорами, создать механизм их избрания, а также урегулировать их статус, права и обязанности.
Помимо этого есть законопроект, вносящий изменения в закон об инвестиционных фондах. Эти изменения призваны стимулировать создание фондов, которые будут активно заниматься венчурными инновационными проектами и привлечением инвестиций в эту сферу.
- Какие, на ваш взгляд, нужно принять законы или изменения в них, чтобы свести к минимуму возможность нового кризиса?
- По результатам анализа причин и последствий мирового финансового кризиса пришло понимание важности адресного усиления отдельных мер государственного регулирования, призванных обеспечить надежность финансовых институтов, воспрепятствовать проникновению на финансовые рынки недобросовестных участников. Именно поэтому ужесточается порядок лицензирования, увеличиваются требования к величине собственных средств компаний, готовится чрезвычайно важный проект закона о пруденциальном надзоре, задача которого - создать качественно иной уровень проверки соблюдения требований законодательства. Мы еще раз убедились в необходимости уделять особое внимание управлению рисками. В связи с этим упомянутый закон о пруденциальном надзоре после кризиса приобрел особую актуальность. Сейчас государственный контроль за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг больше акцентируется на лицензионных механизмах, на отслеживании ежеквартальной и периодической отчетности участников рынка. Закон о пруденциальном надзоре вводит нормативы, которым профессиональный участник должен соответствовать в любой момент времени. Этот закон создаст систему более глубокого контроля за теми рисками, которые могут возникнуть в деятельности любого профессионального участника рынка ценных бумаг.
Кризис также показал важность своевременного раскрытия информации и более широкого круга существенных фактов, которые должны быть раскрыты с тем, чтобы инвесторы имели возможность принимать то или иное инвестиционное решение на основе достоверной и своевременно раскрытой информации. Законопроект о внесении изменений в Закон "О рынке ценных бумаг" в части пересмотра подхода к существенным фактам, вносящий серьезные изменения в систему раскрытия информации, три года назад был принят Государственной Думой в первом чтении, и с тех пор шла постоянная его доработка и обсуждение. С нетерпением ждем его окончательного принятия. Законопроект предусматривает увеличение количества существенных фактов, которые должны быть раскрыты. Помимо этого модернизируется процедура, связанная с раскрытием информации. В этом проекте закона предлагается механизм, позволяющий предоставить возможность небольшим акционерным обществам с числом акционеров менее 500 принять решение на общем собрании о нераскрытии информации. При этом мы понимаем, что три четверти голосов, необходимые для принятия такого решения, будут отражать настроения большинства акционеров. Если акционеры не заинтересованы в том, чтобы общество постоянно раскрывало очень большой перечень существенных фактов и ежеквартальные отчеты, мы должны предоставить им право выбора. Следует отметить, что такое акционерное общество не сможет выйти на биржу с предложением своих акций неограниченному кругу лиц. Но при этом такое общество сократит расходы и существенным образом может реорганизовать свою деятельность.
- Каковы законотворческие планы службы на будущее?
- У нас сделан очень большой задел из законопроектов, которые внесены в Государственную Думу и приняты в первом чтении. Но им для того, чтобы стать полноценными законами, необходимо пройти второе и третье чтения, затем Совет Федерации и подписание президентом РФ. Я могу только их перечислить, и из названия уже будет понятна их актуальность и важность. Это законопроекты об организованных торгах, о центральном депозитарии и о клиринге. Эти законопроекты составляют инфраструктурный блок, который должен описать на уровне закона важнейшие принципы построения инфраструктуры рынка. На них мы возлагаем большие надежды, поскольку в этих законах, как нам кажется, введены принципы, которые позволят нашему рынку сделать качественный рывок вперед. Например, в законопроекте об организованных торгах впервые на уровне закона появляется регулирование правового положения центрального контрагента. Важные принципы, связанные с качеством и надежностью расчетов на организованных рынках, прописаны в законопроекте о клиринге. Помимо этого в первом чтении принят и готовится к рассмотрению во втором чтении законопроект о секьюритизации. На мой взгляд, очень интересный закон, открывающий новые возможности, связанные с рефинансированием, с привлечением инвестиций путем эмиссии ценных бумаг под те кредиты, которые были выданы банками.
Помимо этого очень важный закон о защите прав облигационеров также принят в первом чтении, и сейчас ведется его доработка. Он как раз был реакцией на те кризисные явления, которые мы увидели после 2008 года, такие как массовый дефолт даже весьма и весьма надежных заемщиков, большие проблемы, связанные с обеспечением исполнения обязательств в виде поручительств, с раскрытием информации, со всевозможными схемами по затягиванию судебных процессов, ложных банкротств, в том числе и поручителей эмитентов. В этом случае мы увидели полную незащищенность владельцев облигаций. Поэтому и предлагаем ввести институт общего собрания облигационеров, с помощью которого будет вырабатываться консолидированная позиция всех владельцев облигаций. Важной является инициатива, направленная на появление представителя владельцев облигаций, который будет на постоянной основе защищать их интересы перед эмитентом и регулятором. Несмотря на то что кризисные явления смягчились и рынок облигаций начал оживать, мы тем не менее считаем необходимым закончить эту работу, для того чтобы быть готовыми к возможным повторениям событий.