Поделиться
Начну с цифр, на мой взгляд, они предельно красноречивы. За минувшее десятилетие количество дел, которые ежегодно возбуждают антимонопольные органы против компаний, ограничивающих конкуренцию, возросло вдвое - с 1,5 до 3 тысяч, а размер уплаченных штрафов в 75 раз - с 20 млн до 1,5 млрд рублей.
На этом фоне, однако, не может не тревожить тенденция: все чаще антимонопольное законодательство используется как инструмент, оберегающий интересы одних групп экономических агентов в ущерб другим. Это проявляется, в частности, в нормах, регламентирующих допустимость или недопустимость тех или иных видов вертикальных соглашений. Взвешенная позиция закона "О защите конкуренции" в части определения законности вертикальных соглашений практически разрушается другими документами. Наиболее ярко это проявилось в содержании ст.13 вступившего в силу год назад Закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации". Эта статья едва ли не компрометирует саму идею антимонопольной политики. Требование недискриминационности условий договоров приводит к тому, что ретейлер не имеет права компенсировать различие конкурентных преимуществ поставщиков разными условиями договоров с ними. В итоге ему проще отказаться от заключения договоров с новыми контрагентами, которым он, по логике статьи, должен предложить те же условия, что и надежному проверенному партнеру. Тем самым ст.13 закона становится не способом поддержки всей группы поставщиков, а способом поддержки укоренившихся поставщиков в их конкурентной борьбе с новичками.
Подобная попытка защищать конкурентов вместо конкуренции может оказаться губительной для самой конкуренции - главного объекта обеспокоенности антимонопольной службы. К сожалению, это характерно не только для отраслевого законодательства.
Перекос в сторону "защиты конкурента и/или контрагента" в противовес защите конкуренции проявляется и в положении о том, что для квалификации действий как злоупотребления доминирующим положением достаточно ущемления интересов других лиц. Эта трактовка поддержана решением Пленума ВАС. Тем самым создается едва ли не презумпция нелегальности любой цены, назначаемой доминирующим участником рынка, которая противоречит интересам его контрагента. И уж тем более нелегальным становится различие в ценах, назначаемых разным контрагентам, поскольку, естественно, интересы того, кто платит больше, ущемляются. Такой подход был использован в делах против "большой четверки" нефтяных компаний, когда совершенно игнорировались аргументы о том, что поставки разным покупателям обуславливают разные затраты, зависящие от объема, срока, периодичности, длительности взаимоотношений партнеров. Фактически вводится следующий стандарт легального поведения: продавай всем по одинаковой цене, а если тебе это кажется невыгодным - вообще не продавай за пределами компании. Нетрудно заметить, что объективно запрет на дискриминацию повышает для вертикально интегрированных компаний привлекательность внутрифирменных сделок и снижает стимулы для продаж независимым покупателям.
Настораживает и тенденция, связанная с законодательным определением и практикой квалификации цен как монопольно высоких. Закон "О защите конкуренции" ввел два равноправных критерия монопольно высокой цены - превышение цены над ценой сопоставимого, но конкурентного рынка и превышение цены над экономически обоснованными издержками и прибылью. Однако второй подход на практике стал доминирующим. Разъяснение ВАС 2008 года позволило в том случае, если анализ не обнаруживает сопоставимых рынков, применять для квалификации монопольно высокой цены только превышение цены над суммой экономически обоснованных издержек и прибыли. Преобладание бухгалтерского подхода к экспертизе цены, свойственного регулируемым отраслям, закрепляется сверхвысокими требованиями к определению рынка как сопоставимого. В результате мы получаем те же проблемы, которые свойственны для тарифного регулирования: судорожный поиск критериев определения "экономической обоснованности" затрат и прибыли, появление стимулов, побуждающих компании раздувать бухгалтерские издержки.
При этом обсуждение принципов квалификации монопольно высокой цены заслоняет гораздо более важный вопрос - о целесообразности широкого применения обвинения в такой цене. Само по себе назначение высокой цены даже доминирующим продавцом не означает ограничения конкуренции. Если мы говорим о товаре, который поставляется не только доминирующим продавцом, но и конкурентами, назначение сколь угодно высокой цены скорее будет стимулом для конкурентов расширять производство, а для потенциальных конкурентов - входить на рынок. Как инструмент ограничения конкуренции высокую цену имеет смысл рассматривать в единственном случае - когда речь идет об услугах так называемых ключевых мощностей в регулируемых отраслях, где конкурентов нет и в среднесрочной перспективе не предвидится. На остальных рынках предотвращение назначения высокой цены может иметь весьма неожиданные результаты, в том числе снижение стимулов входа на рынок для потенциальных конкурентов. Обвинение в монопольно высокой цене обосновано только в том случае, когда она рассматривается как способ причинения ущерба, но борьба с ущербом не должна служить главной заботой антимонопольного органа, в отличие от борьбы с ограничениями конкуренции.
Какой вывод из всего этого напрашивается? Прежде чем двигаться дальше, необходимо сделать выбор между двумя принципиально разными стратегиями. Либо антимонопольная политика занимает положенное ей место как политика, нацеленная на защиту конкуренции, либо продолжает применяться как инструмент достижения текущих политических и популистских целей и замещается регулированием.
Если речь идет все-таки о возврате к антимонопольной политике как таковой, то в первую очередь необходимо предоставить антимонопольным органам и судам истинную независимость. Кроме того, необходимо прекратить вносить изменения в закон "О защите конкуренции". В нем достаточно норм для того, чтобы осуществлять разумную конкурентную политику. Если есть лишние, правильнее менять не закон, а модель его применения.
Надо решительно отказаться от создания отраслевых антимонопольных норм, подобных тем, что содержатся в законе о торговле - полностью нацеленных на защиту одной группы участников рынка против другой.
Антимонопольные запреты должны быть нацелены против негодных практик, а не против так называемого ущерба. "Нанесение ущерба", как оно понимается в настоящее время, - вне прямой связи с ограничением конкуренции, - вообще не следует рассматривать как нарушение антимонопольного законодательства. Такой шаг, безусловно, привел бы к снижению популярности ФАС, но резко повысил бы обоснованность ее действий.
Светлана Авдашева
заместитель директора Института анализа
предприятий и рынков ГУ - ВШЭ, д.э.н.