Поделиться
Бурные события на Севере Африки показали, помимо прочего, что мало кого в мире сегодня устраивают несменяемые династии и системы, исключающие возможности мирного волеизъявления народа.
Это означает, что значение выборов - как их результатов, так и законности, прозрачности и демократичности самих процедур - будет в дальнейшем только возрастать. Соответственно, повысится и внимание к национальным выборам извне. Ибо внутриполитический фактор в наше время порой выходит далеко за рамки национального суверенитета, существенно влияя на обстановку в регионе и даже в мире. Несправедливые же и не отвечающие общепринятым стандартам выборы искажают волю народа, что может привести к серьезнейшим международным последствиям - расторжению важных международных договоров, присоединению к военным и политическим альянсам (или выходу из таковых) против объективной воли народного большинства и т.п.
Именно поэтому международное сообщество сегодня более чем когда-либо заинтересовано в том, чтобы национальные контрольные механизмы подкреплялись максимально объективным и непредвзятым взглядом извне в виде участия пользующихся всеобщим доверием международных структур.
Оговорка о наличии всеобщего доверия в этом контексте весьма существенна, поскольку одной из серьезных проблем и даже примет нашего времени стало возникновение таких явлений, как пристрастность - личная и корпоративная - членов международных институтов и миссий, как попытки влиять на выборные процессы и выступать в роли арбитров, целенаправленно создавать своими оценками определенное впечатление в СМИ и у международной общественности.
Если брать пространство ОБСЕ, то еще не закончилось обсуждение итогов голосований в Белоруссии и Казахстане, как уже в скором времени предстоят знаковые выборы как у нас в стране - парламентские и президентские, так и за рубежом: в США, во Франции, на Украине (Верховная рада). ОБСЕ упомянута здесь не случайно: именно на этом ключевом геополитическом пространстве существует институт мониторинга национальных выборов в государствах - участниках ОБСЕ. В 1997 году было заключено соглашение между Парламентской ассамблеей ОБСЕ (ПА ОБСЕ) и Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), предусматривавшее координацию работы по наблюдению за выборами.
Однако взаимодействие двух структур на практике складывается далеко не всегда гладко, что не может не тревожить государств - участников ОБСЕ и, разумеется, нашу страну.
На протяжении многих лет Россия, ее представительство в ОБСЕ, в Парламентской ассамблее Организации обращали внимание на явные перекосы в работе БДИПЧ, которое, по сути, стало действовать в режиме самодостаточности и самоуправления вне разумного контроля со стороны прежде всего коллегиальных механизмов ОБСЕ. Ситуация складывается довольно абсурдная: структура, призванная продвигать демократические стандарты в национальные политические системы и претендующая ни много ни мало на обладание "золотым стандартом" в подходах к оценкам соответствия выборов общепризнанным демократическим принципам и нормам, сама фактически функционирует в авторитарном и непрозрачном режиме, руководствуясь преимущественно собственными инструкциями (например, "самодельным" Руководством по наблюдению за выборами, не одобренным ни одним из руководящих коллегиальных органов ОБСЕ) и порой откровенно пристрастными подходами.
Пристрастность проявляется уже на стадии принятия решений, в какую страну сколько наблюдателей и на какой срок направлять. Если речь заходит о странах "к западу от Вены", действуют одни критерии: в лучшем случае компактная "миссия одобрения" на несколько дней, а то и вовсе никакой. И это при том, что проблем и нарушений на выборах выявляется немало - их обнаружили бы, естественно, еще больше, если бы наблюдатели рассматривали их под той же "лупой", как электоральный процесс на пространстве СНГ.
По окончании выборов выводы миссий БДИПЧ по их итогам в одних странах, где нужно оказать политическое давление, озвучиваются непосредственно после голосования, прямо на следующий же день, т. е. буквально вбрасываются в "горячий" политический процесс, предвосхищая оценки других стран и СМИ. Зато по другим государствам отчетный доклад готовится неспешно, процесс может длиться 2 месяца и увидеть свет, когда все страсти давно улеглись.
Можно вспомнить, как, к примеру, на президентские выборы в США в 2008 г. БДИПЧ направило всего 48 наблюдателей на все 50 штатов, в которых действуют отдельные избирательные законы и системы, кое-где даже нет местных наблюдателей, а статус иностранных наблюдателей никак не прописан (в отличие, например, от подробной регламентации этого института в российском законодательстве). На выборы президента России в 2008 году наш Центризбирком пригласил по 70 человек от БДИПЧ и Исполкома СНГ и по 30 человек от Парламентской ассамблеи ОБСЕ, ПАСЕ и Межпарламентской ассамблеи СНГ. Но всем памятна та откровенно постыдная возня, которую затеяло именно руководство БДИПЧ, выставившее России фактически ультиматумы и в итоге отказавшееся от направления миссии (что, очевидно, и было изначальной целью всей кампании), хотя наша сторона пошла на уступки по срокам и количеству "миссионеров" от Бюро.
БДИПЧ отказывается посылать полномасштабные миссии в страны Балтии, где существует сомнительный институт "негражданства" и серьезные поражения в правах (прежде всего в избирательных) значительных групп населения по национальному признаку, но требует обеспечения усиленного присутствия в странах восточнее Балтии.
При этом, как отмечал российский постпред А.С. Азимов на заседании Постоянного совета ОБСЕ 17 марта, в докладе БДИПЧ о парламентских выборах в Канаде 23 января 2006 г. содержалась конкретная рекомендация "внести поправки в правовые нормы, которые ограничивают права неграждан". Ничего подобного в указаниях балтийским странам нет, в чем проявляются явные политические "двойные стандарты". И если Россия вместе со многими другими государствами ОБСЕ указывает на этот факт, то вовсе не из желания повлиять на принципиальность БДИПЧ, а как раз именно для того, чтобы принципы были одинаковыми по отношению ко всем. Личные и политические пристрастия в оценке столь серьезного института, как выборы - непозволительная роскошь для чиновников международной организации, ибо они действуют не как независимые обозреватели и аналитики, но как уполномоченные сообществом государств ОБСЕ. Уполномоченные наблюдать, не вмешиваясь, за процессом, а не обеспечивать или критиковать его результат.
На зимней сессии ПА ОБСЕ в феврале этого года в Вене целый ряд парламентариев подверг серьезной критике практику БДИПЧ по выработке оценок избирательного процесса, в частности применительно к ноябрьским парламентским выборам в Азербайджане.
Уже на самих выборах проявились разногласия между руководством миссии БДИПЧ во главе с Одри Гловер и наблюдателями от ПА ОБСЕ, ПАСЕ и Европарламента. Последние (в лице руководителя миссии краткосрочных наблюдателей вице-спикера ПА ОБСЕ В. Гроссрука, главы миссии Европарламента А. Йааттенмак и других) дали высокую оценку состоявшимся выборам и усилиям азербайджанских властей по обеспечению их прозрачности и соответствия национальному законодательству и международным стандартам. Руководитель же миссии БДИПЧ выступил вразрез с остальными наблюдателями, заняв одностороннюю и предвзятую позицию, вызвавшую возмущение у представителей ПА ОБСЕ, которое нашло свое отражение в соответствующих письмах в адрес руководства ОБСЕ, и, соответственно, стало предметом обсуждения на зимней сессии ПА ОБСЕ в Вене.
Очевидно, что назрела серьезная реформа не только в мониторинговой работе Бюро, и не только в отношениях между БДИПЧ и другими органами ОБСЕ, прежде всего - ее Парламентской ассамблеей. С целью формирования более отвечающей современности системы международных обязательств по проведению демократических выборов необходимо выработать единые правила по наблюдению за выборами на основании документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года (в предлагаемом Россией формате "Копенгаген+"), применительно прежде всего к организации и методологии международного наблюдения за выборами.
Еще в ноябре 2007 года государства ОДКБ направили на рассмотрение ОБСЕ проект документа "Базовые принципы организации наблюдения за общенациональными выборами по линии БДИПЧ ОБСЕ", однако он так и не был рассмотрен, и ситуация по-прежнему развивается в прежнем - явно ненормальном - ключе, когда одна самодостаточная и непрозрачная структура, по сути, пытается "подмять" под себя все, что существует в сфере методологии и организации международного наблюдения и уклоняется от реального взаимодействия с органами межгосударственного сотрудничества.
При этом применяемая ею методология не только далека от некоего "золотого стандарта", но, напротив, все очевиднее идет вразрез с политическими реалиями современности и требует серьезной модернизации в интересах объективности, справедливости, отсутствия "двойных стандартов" и соответствия целям, поставленным перед БДИПЧ. Россия предлагала в Постоянном совете ОБСЕ проанализировать избирательное законодательство и опыт организации выборов в каждой стране, после чего вынести на коллективное обсуждение лучшие достижения для их трансформации в общие нормы и стандарты, которые и будут служить ориентиром для национальных избирательных процессов, чем и могло бы заняться БДИПЧ.
Главное слово в сфере выработки единых подходов и критериев в электоральной сфере должно быть за подлинно коллегиальным, парламентским органом, каким является Парламентская ассамблея ОБСЕ, что соответствовало бы духу времени и способствовало бы учету мнений всех государств на пространстве ОБСЕ, дебюрократизации и столь необходимой "перезагрузке" работы БДИПЧ, превратив ее из "государства в государстве" в функциональный орган, руководствующийся коллективно выработанными нормами и стандартами, а не самописными инструкциями и не транспарентными внутренними процедурами.