В России критически низкое доверие к закону, в том числе и потому, что сам закон несовершенен, применяется он зачастую непоследовательно, неполно и, что особенно плохо, иногда избирательно.
Как сформировать высокую правовую культуру? Зачем нужен мониторинг правоприменения? Об этом министр юстиции России, член Президиума Ассоциации юристов России Александр Коновалов рассказал в беседе с членом Президиума Ассоциации юристов России Михаилом Барщевским.
Михаил Барщевский: В конце мая в Питере происходили заметные юридические события: конференции, посвященные Нюрнбергскому процессу, столыпинским реформам, мониторингу законодательства и правоприменения. В эти же сроки работали Второй молодежный юридический форум АЮР и Первый международный юридический форум. О последнем мероприятии в СМИ сообщалось одной строкой, расскажите о нем поподробнее.
Александр Коновалов: Уникальность этого мероприятия в том, что, во-первых, форум собрал представителей самого широкого спектра правовых школ и систем от Японии, Вьетнама и Индии до Соединенных Штатов и Канады.
Во-вторых, в отличие от прочих мероприятий, собирающих большое количество узкопрофессиональных правоведов, наш форум собрал юристов разных профилей и специализаций. Здесь были и адвокаты, и нотариусы, и бизнес-консультанты, и прокуроры, и чиновники, и ученые. И наконец, в-третьих, по-своему уникальным оказался спектр обсуждаемых тем. Они были не только узкопрофессиональные, посвященные гуманитарной или социальной сфере, проблемам бизнеса, но и носили глобальный характер - пытались определить сегодняшнюю роль права в глобальном мире, как обеспечивается сохранение принципа верховенства права в условиях, когда мир подвергается постоянным угрозам. Ведь многие только говорят, что соблюдают этот принцип, при этом пытаются бороться с угрозами, новыми сверхугрозами безопасности цивилизации.
Главными результатами форума, на мой взгляд, стали качество дискуссии и глубина полемики. Мы удовлетворены тем, что заставили задуматься над поставленными на повестку дня вопросами. Надеемся, что мероприятие станет традиционным, а обсуждение тем будет развиваться в прогрессии и с каждым годом форумы будут становиться все более полемичными, содержательными и не будут зацикливаться исключительно на России.
Проверка с пристрастием
Барщевский: 20 мая президентом подписан указ о мониторинге правоприменения в России. Для чего понадобился указ и зачем этим заниматься?
Коновалов: В России критически низкое доверие к закону, в том числе и потому, что сам закон несовершенен, применяется он зачастую непоследовательно, неполно и, что особенно плохо, иногда избирательно. К тому же у нашего народа исторически не сформировалась правовая культура и уважение к закону. Поэтому, когда есть возможность закон обойти, мало кто этим пренебрегает.
Для того чтобы люди почувствовали, что такое закон, поняли, как он работает, осознали его эффективность, свою защищенность законами, нужно, чтобы законодательство было максимально приближено к запросам социальной среды. Понять, в какой степени он приближен, можно только через мониторинг. Кстати, на недавнем заседании правительства РФ заместитель министра экономического развития докладывал первые результаты оценки эффективности правового регулирования в сфере бизнеса. Он полностью признал, что нужно развивать систему мониторинга законов не только на стадии их разработки и принятия, но и особенно уже принятых с точки зрения оценки их эффективности. Более того, по мнению минэка, именно этот тренд сегодня становится господствующим в развитых странах.
Барщевский: А как это будет реально работать? Чиновники мин юста будут приходить на предприятия к бизнесменам, в школы, детские сады и спрашивать, как работает такой-то закон? Как это будет выглядеть технически?
Коновалов: Технически это уже действует. Например, уже более чем полгода назад министерство юстиции заключило соглашение с тремя довольно серьезными операторами интернет-ресурсов, на которые совершается довольно много заходов профессиональных юристов. На этих площадках по нашему соглашению проходил мониторинг действия отдельных правовых актов или в отдельных сегментах правоприменения.
Барщевский: То есть любое заинтересованное лицо имеет возможность до вас достучаться, сообщить о недостатках?
Коновалов: Совершенно правильно. Мы, естественно, реалисты и понимаем, что большая часть сообщений, наверное, будет на грани рефлексии или, может быть, даже истерики, но из этого можно будет, как из руды, выбирать определенные здравые составляющие. Более того, мы уже сталкивались с вполне компетентными квалифицированными анализами ситуации со стороны практикующих юристов.
Например, если вы, как эксперт в области наследственного права, приняли участие в интересном процессе и выбрали потом полчаса, чтобы составить о нем отчет и экспертное заключение о трудностях, с которыми вы столкнулись в правоприменении, мы делаем шаг от профессиональной практики к законо творческому процессу.
При этом мы, естественно, считаем, что не только на этот сегмент нужно уповать. Нужно использовать опыт традиционных институтов - изучать судебную практику, в том числе Конституционного суда и ЕСПЧ, отчеты СМИ, правозащитных организаций. Все это вполне востребовано, но к этому я бы еще добавил дополнительный очень важный источник - целевой анализ, проведенный специально сформированными фокус-группами профессиональных юристов.
Аналитика по первому требованию
Барщевский: То есть, например, возьмем 94-й закон, вызывающий большие вопросы и у бизнесменов, и у чиновников. Вы приглашаете экспертов, ученых, практиков, чиновников, предпринимателей, создаете комиссию, и что она делает?
Коновалов: Она как раз изучает примеры применения или неприменения этого закона, формирует определенную аналитику и передает ее, допустим, министерству юстиции, коль скоро по указу президента мы определены модераторами этого процесса. Мы готовим президенту доклад, в котором предлагаем в качестве итоговых решений поручения президента правительству включить в законотворческий портфель определенные законопроекты по корректировке того или иного закона. А также его обращение к высшим судам с просьбой истолковать определенные нормы закона, если сам закон неплох, но применяется неправильно.
Я, правда, не уверен, что мы должны кого-то уговаривать принять участие в этой работе. Никто никого собирать не должен, тем более мин юст или другое государственное ведомство. Наверное, мы могли бы эту политику координировать, но в целом это должна быть адекватная квалифицированная реакция нормального гражданского общества на имеющуюся ситуацию, конкретные предложения о том, как ее изменить.
Например, бизнес, который заинтересован в практике, которая складывалась бы определенным образом, вполне может организовывать такие фокус-группы, спонсировать их и подготовить квалифицированное экспертное заключение о том, как и что нужно изменить в российском законодательстве и в практике его применения.
Право грамотного человека
Барщевский: Президент подписал указ и о правовой грамотности населения. Как, на ваш взгляд, будет происходить реализация идей, изложенных в этом документе?
Коновалов: Указ очень важен, его значение нельзя переоценить. Он утвердил основы государственной политики в сфере повышения правосознания, правовой грамотности граждан. Но название документа, мне кажется, не в полной мере отражает его содержание, от него веет каким-то советским формализмом. И не случайно первая волна реакции на публикацию документа в СМИ была в лучшем случае сдержанно-скептической, в худшем - ернически-издевательской - дескать, опять будут учить нас, как жить. Думаю, если с прежними мерками подходить к реализации этого указа и отправлять строем прокуроров, чиновников, ученых, юрисконсультов читать лекции о значимости права и суда в нашу эпоху, то, кроме откровенной неприязни, ничего это не вызовет, и эффект может получиться даже обратным. Но если наполнить документ реальным содержанием, то может получиться очень многое.
Главное значение документа в том, что он впервые за многие годы обозначил внимание государства к этой проблеме. Кроме того, указ станет базой, неким каркасом для того, чтобы в этой сфере была сформирована многолетняя научно-обоснованная политика. Ну и, наконец, документ послужит поводом для довольно масштабной и системной законотворческой работы, которая уже началась. Если говорить о содержании документа, во-первых, он предполагает создать необходимые гарантии безусловного соблюдения закона, эффективности правоприменения и определенных стандартов качества работы как чиновников, применяющих право, так и юристов в целом. Сегодня, к сожалению, наша с вами юридическая корпорация тоже далеко не безупречна в применении закона и порой отличается небывалым правовым нигилизмом.
Во-вторых, указ, по сути, узаконивает складывающийся тренд на всемерное распространение правовой информации для всех тех, кто пожелает ее получить. Это и публикация судебных актов, и разъяснение законов, и распространение мнений юристов, разъяснительная работа и так далее. Это не пропаганда права, я подчеркиваю. Необходимо создать условия для изучения базовых знаний закона, своих прав, обязанностей, возможностей и вариантов поведения в кризисных ситуациях, воспитания элементарной культуры обращения к помощи юриста для тех, кто захочет об этом узнать.
Наконец, в-третьих, указ затрагивает тему формирования культуры отношения к праву. СМИ посмеялись над некоторыми пассажами из этого документа, о том, что мы должны использовать традиционные, нравственные ценности, элементарную этику. Но, если задуматься, мы не то, что право или евангельские заповеди, - Уголовный кодекс уже не соблюдаем и Кодекс об административных правонарушениях. Мы нарушаем не только элементарные нормы совести, нравственности, но и элементарные приличия и правила поведения в обществе. Вот в чем беда. И об этом нужно говорить.
Барщевский: В рамках конференции минюста, посвященной мониторингу правоприменения в России, состоялся "круглый стол" "Право и Интернет". Насколько я понимаю, речь не идет о цензуре в Интернете. А о чем тогда?
Коновалов: Я убежден, что успешный мониторинг правоприменения возможен в полной мере только в случае, если он проводится силами не только чиновников, ученых или даже частнопрактикующих юристов. Важно, чтобы он был погружен в социальную среду, которой по личному опыту известно, как у нас работает или не работает закон. И, конечно, Интернет сегодня является самой насыщенной и актуальной социальной средой.
Барщевский: При этом фактически никакой ответственности, например, за клевету в публичном пространстве, за оскорбления никто в Интернете не несет. Интернет породил абсолютную информационную безответственность, причем не журналистов даже, обыкновенных пользователей. Что нужно сделать, чтобы Интернет стал более ответственным, а блогеры отвечали за свои слова?
Коновалов: Честно признаюсь, что в таком ракурсе в ходе конференции мы вопрос не ставили. Проблема регулирования и оборота информации, защиты прав на информацию, на интеллектуальные продукты в Интернете - это очень давняя и сложная проблема, к которой пока всерьез не подступались.
Ответственность, конечно, нужна. Но важно соблюсти баланс интересов, соотношение свободы и ответственности. Любое регулирование должно соответствовать реалиям общественных отношений. Поэтому подходить к этой проблеме следует взвешенно и спокойно.
Если у кого-то есть желание бороться с клеветой, технические средства позволяют сегодня вычислять распространителей заведомо ложной информации. А статьи закона об ответственности за распространение клеветы в качестве публичной информации никто не отменял. Думаю, если появится соответствующая судебная практика, не будет ничего плохого.
Тысяча нормативно-правовых актов была зарегистрирована в Министерстве юстиции России за все время начиная с 1992 года, как на ведомство была возложена эта задача.