После авиакатастрофы в Ярославской области президент предложил сконцентрировать авиаперевозки в нескольких крупных компаниях. Участники авиарынка считают, что эта инициатива ограничит конкуренцию и не пойдет на пользу рынку региональных перевозок. За разъяснениями мы обратились к заместителю руководителя ФАС России Анатолию Голомолзину.
- Поручения, которые даются президентом, будут исполняться в полном объеме. Если говорить о соблюдении норм антимонопольного законодательства, то могу процитировать статью 13 Закона "О защите конкуренции". В ней говорится о том, что могут быть признаны допустимыми действия или сделки, если в результате не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на товарном рынке (авиаперевозок в данном случае, с пониманием того, что существуют их особенности на магистральных, региональных и местных линиях); не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению заявленных целей (в данном случае - безопасности полетов); а также если их результатом является совершенствование производства, стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке (другими словами - обеспечение мер по модернизации, в данном случае - сферы авиаперевозок); получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате заявленных действий, сделок (то есть пассажиры должны получить выгоды, соразмерные с выгодами авиакомпаний). Наряду с поручением президента также есть поручения правительства по данному вопросу. В частности, в августе прошло заседание Правительственной комиссии по транспорту и связи, где был дан ряд поручений о принятии мер, направленных на обеспечение безопасности на транспорте. Они касаются вопросов экономической и финансовой устойчивости авиакомпаний, требований по парку воздушных судов, в том числе связанные с продлением ресурса их летной годности, по персоналу и др. Вопросы безопасности и надежности неразрывно связаны с экономической эффективностью, требуют обеспечения комплекса взаимоувязанных мероприятий. На одном из предыдущих заседаний комиссии правительства по транспорту и связи мы докладывали вопрос о необходимости изменения структуры авиаперевозок. Необходимо пирамиду авиаперевозок поставить с головы на ноги. Региональные и местные авиаперевозки должны многократно возрасти в объеме и в общей структуре перевозок. Необходимо также принять дополнительный комплекс мер по развитию региональной и местной авиации. В том числе по широкому внедрению на наших рынках воздушных судов вместимостью менее 50 посадочных мест. Почему нет прямых маршрутов между Нижним Новгородом и Ростовом? Да потому, что не будут гонять лайнер на 160 посадочных мест полупустым. А небольшие самолеты могли бы трижды уйти по маршруту в нужное время. Региональные перевозки зависят не только от парка воздушных судов, но и от состояния аэропортов, от того, насколько дороги в них услуги, насколько эти услуги качественные. Анализ деятельности региональных аэропортов показывает, что уровень тарифов в них от 2,5 до 4,5 раза выше тех, которые применяются в аэропортах федерального значения. Почему? В том числе потому, что в отличие от зарубежной практики к этим аэропортам выдвигаются те же требования, что и к аэропортам федерального значения: по сертификации, по нормам строительства, эксплуатации. Надо готовить нормативные требования, организационные и управленческие решения, которые в комплексе смогут обеспечить как уровень экономической эффективности, так и необходимый уровень безопасности полетов.
- Анатолий Николаевич, в каких отраслях ФАС России сегодня фиксирует наибольшее количество нарушений антимонопольного законодательства?
- ТЭК, связь, транспорт, ЖКХ. В 2010 году это составило 85 процентов от всех злоупотреблений тех, кто доминирует на рынке. При этом на ЖКХ приходится 15 процентов, электроэнергетика дает 50 процентов нарушений, а дальше - топливная отрасль, транспорт, включая железнодорожный. Достаточно сложная ситуация развивается в отношении железнодорожного транспорта, там идут структурные реформы и фиксируется достаточно большое количество жалоб.
- А новая модель рынка железнодорожных перевозок на период до 2015 года не поможет?
- Согласно этой модели есть три основных сегмента рынка железнодорожных перевозок, условия конкуренции на которых отличаются. Это услуги инфраструктуры, услуги по перевозкам и услуги по предоставлению подвижного состава. И услуги инфраструктуры, и перевозки согласно модели рынка до 2015 года будут осуществляться РЖД в условиях естественной монополии. Весь подвижной парк находится в собственности у операторов или собственников подвижного состава. Услуги по предоставлению подвижного парка могут стать конкурентными. Грузоотправители могут перевозить грузы как в собственных вагонах, так и обращаться к компаниям-операторам. Это компании, которые либо входят в группу лиц (являются дочерними компаниями) РЖД, либо не входят. Обычно крупные грузоотправители имеют устойчивые взаимоотношения на рынке с операторскими компаниями, поэтому они могут не испытывать особых проблем. Мелкие же и средние компании-грузоотправители (впрочем, и некоторые из крупных) могут работать по-старинке - обращаться непосредственно в РЖД, которое по закону обязано владеть подвижным парком, и обязанностью монополиста перевозчика является поиск вагонов.
Поэтому, РЖД может найти вагоны у независимых операторских компаний, например, проведя среди них конкурсный отбор. А может взять у своих дочек, в том числе у Первой и Второй грузовых компаний (ПГК и ВГК), используя наряду с общими для всех операторов процедурами отбора, и корпоративные процедуры.
Независимые операторские компании имеют вагонный парк на порядок, а то и на два порядка меньший, чем ПГК или ВГК. Поэтому на их деятельность не налагаются антимонопольные требования. В то же время ПГК и ВГК занимают доминирующее положение на рынке услуг по предоставлению подвижного состава, которое усиливается тем, что они входят в одну группу лиц с РЖД. Когда основной объем парка сконцентрирован по сути дела в одних руках, у грузоотправителя нет особого выбора - в подавляющем количестве случаев он будет вынужден обращаться к компаниям группы лиц РЖД. Если нет достаточного выбора, то и нет достаточной конкуренции. Если нет конкуренции, то нужно защищать потребителей от необоснованного роста стоимости перевозок.
При создании ПГК и ВГК мы выставили группе лиц РЖД требования, направленные на обеспечение конкуренции. В частности, было выставлено требование о том, что пока ПГК и ВГК занимают доминирующее положение на рынке услуг по предоставлению подвижного состава, они должны это делать на условиях инвентарного парка. А кроме того, поскольку РЖД в обозримом будущем остается и естественным монополистом на рынке железнодорожных перевозок, то компания должна обеспечить не дискриминационные условия взаимодействия со всеми операторскими компаниями, в том числе входящими и не входящими в группу лиц РЖД. На этапе создания ПГК и ВГК группа лиц РЖД согласилась исполнять эти требования. Более того, компания должна была представить согласованный с ФАС регламент, описывающий механизм соблюдения выставленных требований. Однако согласованная редакция регламента так и не была подготовлена, хотя ее варианты дважды обсуждались на экспертном совете ФАС с участием всех заинтересованных сторон.
- Большая серия дел была рассмотрена на авиационном транспорте?
- В значительной степени это касалось топливно-заправочных комплексов. В цене билета, если брать составляющие затраты, топливо составляет порядка 25-30 процентов. В течение кризисных 2008-2009 годов эта доля доходила до 40-45 процентов. Было рассмотрено несколько десятков дел, как в отношении нефтяных компаний, так и в отношении операторов топливно-заправочных комплексов. Сейчас ситуация в значительной степени нормализовалась. Удалось снизить цены на топливо до рыночного уровня и снизить стоимость услуг топливно-заправочных комплексов. Не только затраты, в том числе одна из самых значительных статей расходов - затраты на топливо, влияют на уровень цен на авиаперевозки. Еще большее влияние оказывает уровень конкуренции на рынке услуг авиаперевозок. И здесь нужно различать ситуацию, которая складывается на магистральных маршрутах, и ситуацию, которая складывается на региональных и местных перевозках. Если говорить о магистральных, то здесь мы отмечаем значительно развитую конкурентную среду, где на подавляющем большинстве маршрутов конкурируют три и более авиакомпаний. На некоторых маршрутах - 8-10 компаний. А на рынках региональных и местных перевозок конкуренция весьма ограниченная, как правило, там присутствуют одна-две авиакомпании. Если бы вы, как я недавно, попытались перелететь из Нижнего Новгорода в Ростов, то выяснили бы, что сделать это напрямую невозможно - только через столицу. Это самый безобидный пример. А ведь бывает, что из одного населенного пункта в Дальневосточном или Сибирском федеральных округах в другой можно добраться только через Москву. 75 процентов всех авиаперевозок в стране - из Москвы или в Москву. Региональные и местные перевозки неразвиты. Мы считаем, что необходимо существенно этот сегмент рынка расширить и вернуться хотя бы к тому опыту, который существовал до 1990 года. Тогда на магистральные перевозки приходилось 25 процентов, а на местные и на региональные - 75. Сейчас соотношение обратное. Аспекты развития конкуренции имеют при этом принципиальное значение.
- Хотелось бы узнать, как компании закупают авиакеросин?
- Авиакомпании, как и другие участники рынка, формируют свою политику закупки топлива на основе сочетания долгосрочных и краткосрочных контрактов. Скажем, "Аэрофлот" основную часть своих контрактов покупает в рамках годового договора, где объемы и цены дополнительно ежеквартально согласовываются. "Трансаэро" имеет долгосрочный договор годичный, т.е. гарантированы поставки топлива на продолжительный период. Дополнительные объемы авиакомпании покупают на спотовом рынке. Это может быть биржевая площадка, а может быть и внебиржевая. Иногда авиакомпании проводят свои тендеры, к примеру, часто это делает "Аэрофлот". Мы считаем, что должны существовать объемы топлива, в том числе авиакеросина, которые в постоянном режиме реализуются на биржевых площадках, и авиакомпании должны иметь возможность это топливо приобретать. Для того чтобы ценообразование было рыночным, топливо должно продаваться лотами, которые позволяют большому количеству компаний участвовать в торгах в качестве покупателей. Это должны быть регулярные торги. Отсюда и стабильность. Понятно, что биржевая торговля позволяет в дополнение к системе долгосрочных контрактов внедрять систему хеджирования рисков. Такую систему применяют многие иностранные авиакомпании, которые могут похвастаться своим устойчивым положением.